Što su hrvatske javne politike? - PDF

Description
PROFIL POLITIKA: HRVATSKE JAVNE POLITIKE Što su hrvatske javne politike? Ana Petek Tri su temeljna kriterija koji određuje što čini neku javnu politiku: sadržajni, organizacijski i kulturološki Vrste javnih

Please download to get full document.

View again

of 9
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.
Information
Category:

Medicine, Science & Technology

Publish on:

Views: 9 | Pages: 9

Extension: PDF | Download: 0

Share
Transcript
PROFIL POLITIKA: HRVATSKE JAVNE POLITIKE Što su hrvatske javne politike? Ana Petek Tri su temeljna kriterija koji određuje što čini neku javnu politiku: sadržajni, organizacijski i kulturološki Vrste javnih politika Tri su temeljna kriterija koji određuje što čini neku javnu politiku: sadržajni, organizacijski i kulturološki (Burstein, 1991:328). Prvo, teme koje čine neki sektor dijele inherentan sadržaj i logiku koja ih čini smislenom cjelinom. Drugo, konkretna javna politika stvara se djelovanjem različitih aktera koji su zainteresirani za isti skup problema i koji jedan drugome priznaju mjesto u zajedničkom podsustavu. Treće, neki sektor ili politiku određuje razumijevanje o tome što jest, a što nije društveni problem, odnosno kako društvo funkcionira ili kako treba funkcionirati. 1 Pomoću ta tri kriterija ili pristupa najčešće se dolazi do vrlo sličnih rezultata, odnosno do istih javnih politika. Primjerice, zdravstvena politika čini domenu ili sektor i prema autonomnom sadržaju koji ima specifičnu logiku funkcioniranja, i prema akterima i organizacijama koje čine zaseban podsustav, i prema shvaćanjima što su bolest i zdravlje te zašto je to kolektivni problem. Tako određene javne politike potrebno je međusobno razgraničiti, razvrstati i klasificirati u skupove da bi se mogle uspoređivati. Najčešće i najjednostavnije ih je podijeliti na nominalne kategorije. Prvu vrstu čine sektori koji se formiraju prema sadržaju, odnosno prema području koje se regulira i djelatnosti kojom se upravlja. Primjeri su obrazovna, prometna i energetska politika te politika okoliša. Drugu vrstu čine javne politike koje se formiraju prema ciljnim skupinama. Određene su prema identitetu posebnih društvenih skupina, primjerice prema djeci, obitelji, starijim osobama itd. Treća su vrsta poli- Ana Petek, znanstvena novakinja na Fakultetu političkih znanosti. Nedavno je obranila disertaciju Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena policy mreža. E-pošta: broj 11 - rujan Profi l politika: Hrvatske javne politike. tike koje se formiraju prema institucionalnom okviru, odnosno prema tome na kojem teritoriju važe i na kojoj se razini vlasti primarno oblikuju. Stoga se govori o općinskim, regionalnim, urbanim, ruralnim, nacionalnim, državnim, federalnim ili europskim javnim politikama (Fink-Hafner, 2007:16; May, Sapotiche i Workman, 2006: ). Postoji tridesetak temeljnih javnih politika. U popisu konvencionalnih nacionalnih javnih politika nema mnogo javnih politika koje su određene prema ciljnim skupinama. Iznimke su politike prema manjinama, ženama i obitelji Sektore utvrđene prema tri navedena kriterija u ovom ću radu popisati. Od javnih politika koje su određene prema institucionalnoj razini ili zemljopisnom području usmjerit ću se samo na nacionalne politike. Popis osnovnih nacionalnih javnih politika preuzet je iz udžbenika što ga je uredio Hugh Compston (2005), a u kojemu se uspoređuju javne politike Francuske, Njemačke i Velike Britanije. Udžbenik pretendira na to da dade cjelovit popis javnih politika, što nije čest pristup u literaturi o javnim politikama koje se još uvijek najčešće u istražuju u studijama slučaja koje su usmjerene samo na jedan policy sektor. Konvencionalni pristup javnim politikama razmatra različita područja aktivnosti vlasti jedno po jedno (Peters i Pierre, 2006:1-2). Popis Compstona i suradnika dopunila sam s nekoliko politika prikazanih u udžbenicima koji se bave nizom nacionalnih javnih politika, 2 skupinom srodnih nacionalnih politika 3 ili komparacijom više politika u više zemalja. 4 U obzir su uzeti samo komparativni radovi koji uključuju logiku razgraničenja između više sektora, koje obično nema u studijama slučaja. Na taj je način izrađen popis temeljnih nacionalnih javnih politika u Hrvatskoj. Neka manja preklapanja nisu se mogla potpuno izbjeći te su neki sektori poni u veće politike. Područja javnih politika Struktura taksonomije u osnovi je preuzeta iz Compstonova udžbenika. Temeljni resori u zapadnoeuropskim zemljama razvrstani su u pet osnovnih skupina ili grozdova srodnih javnih politika koje čine policy areas. To su: (1) klasični državni resori, (2) ekonomske politike, (3) politike, (4) posebne sektorske politike i (5) ostale politike kao najheterogenije područje. Klasični državni resori obuhvaćaju politike izgradnje i očuvanja države odnosno političkog sustava i političke zajednice. Riječ je o najstarijim državnim resorima, odnosno o politici temeljnih ljudskih prava, vanjskoj 5 i obrambenoj politici, politici javnog reda i mira odnosno unutarnje sigurnosti, kaznenoj i sudskoj politici te o migracijskoj politici. Ekonomske politike vrlo su široko područje koje se sastoji od niza resora koji reguliraju cijelo gospodarstvo ili njegove značajne dimenzije. Pojedini sektori čine posebne sektorske politike. Osnovu ekonomskih politika čine makroekonomska politika, odnosno fiskalna ili proračunska politika, i porezna politika. U upravljanju ekonomskim rastom i razvojem postoje politika konkurentnosti, investicijska politika, politika regulacije nja 6 te politika regulacije financijskih tržišta. 7 U ekonomske politike ubrajaju se i regionalna 8 i industrijska politika, ali i politika zapošljavanja, koja se u Hrvatskoj klasificira kao socijalna politika (Puljiz, 2008). Temeljne su politike zdravstvena i mirovinska politika, a slijede ih politika pomoći i, 9 stambena politika i urbano planiranje, 10 obiteljska i obrazovna politika te politike prema manjinama 11 i ženama. Posebne sektorske politike vrlo su raznolike i nisu osobito srodne. Njima se utječe na specifične sektore, ponajprije ekonomske. Primjeri su poljoprivredna, 12 energetska, prometno-infrastrukturna, medijska, informacijsko-komunikacijska 13 i vodna politika. Djelomice se u tu skupinu uklapa i znanstvena politika, posebice kada je spojena s politikom tehnološkog razvoja. 14 Kulturna, sportska i religijska politika izdvojene su u zasebne kategorije unutar ostalih politika, jer ih je teško uklopiti u bilo koju skupinu (Compston, 2005). Temeljni resori razvrstani su u pet osnovnih skupina ili grozdova srodnih javnih politika koje čine policy areas. To su: (1) klasični državni resori, (2) ekonomske politike, (3) politike, (4) posebne sektorske politike i (5) ostale politike kao najheterogenije područje Popis pokazuje da postoji tridesetak temeljnih javnih politika. U popisu konvencionalnih nacionalnih javnih politika nema mnogo javnih politika koje su određene prema ciljnim skupinama. Iznimke su politike prema manjinama, ženama i obitelji. Nastojeći utvrditi što su hrvatske javne politike i dati okvirni popis temeljnih sektora u Hrvatskoj, usredotočit ću se na javne politike koje su određene prema sadržajnome ili funkcionalnom kriteriju, odnosno prema području i djelatnosti koja se regulira. Osim toga, u utvrđivanju policy sektora rabit ću i pojednostavnjeni organizacijski kriterij, pa se temeljnim hrvatskim javnim politikama smatraju one koje su pretočene u vladina ministarstva. Uloga vlade Javne politike definiraju se kao sve ono što vlast/vlada odabire da će učiniti ili da neće učiniti (Dye, 1987:3). Odnose se na 38 POLITIČKE analize Ana Petek: Što su hrvatske javne politike? Tablica 1. Taksonomija temeljnih nacionalnih javnih politika KLASIČNI DRŽAVNI RESORI 1. Politika temeljnih ljudskih prava 2. Vanjska politika 3. Obrambena politika 4. Politika javnog reda i mira / unutarnje sigurnosti 5. Sudska politika Kazneno-pravosudna politika 6. Kaznena politika 7. Migracijska politika EKONOMSKE POLITIKE 8. Makroekonomska politika Fiskalna (proračunska) politika Monetarna politika 9. Porezna politika 10. Industrijska politika 11. Politika konkurentnosti 12. Investicijska politika 13. Politika regulacije nja 14. Politika regulacije financijskih tržišta 15. Politika zapošljavanja 16. Regionalna politika SOCIJALNE POLITIKE 17. Zdravstvena politika 18. Politika i pomoći 19. Mirovinska politika 20. Obrazovna politika 21. Stambena politika Stambena politika i urbano planiranje 22. Politika urbanizacije i uređenja 23. Politika prema ženama 24. Politika prema manjinama 25. Obiteljska politika POSEBNE SEKTORSKE POLITIKE 26. Poljoprivredna politika 27. Energetska politika 28. Prometno-infrastrukturna politika 29. Komunikacijska politika Komunikacijsko-informacijska politika 30. Politika razvoja informacijskog društva 31. Medijska politika 32. Vodna politika 33. Politika okoliša 34. Znanstvena politika Politika istraživanja i razvoja 35. Politika tehnološkog razvoja OSTALE POLITIKE 36. Kulturna politika 37. Sportska politika 38. Religijska politika Izvori: Adolino i Blake (2001), Compston (2005), Dye (1987), Heidenheimer (1986), Peters i Pierre (2006), Puljiz (2008). Sigurnosna politika pitanja o pravilnim odlukama vlade (Colebatch, 2005:34), jer se žavnog aparata. Sama je vlada složena organizacija koja, osim javne politike konvencionalno shvaćaju kao izbori koje ponajprije pojedinačnih članova (predsjednika, potpredsjednika i minista- čini vlada. To je razumijevanje prisutno i u svakodnevnom ra), uključuje niz ministarstava, kabineta, ureda, koordinacija, govoru o politici u kojemu se javne politike identificiraju s resorima odbora i povjerenstava. Ministarstva se, nadalje, sastoje od po- vlade. I u znanstvenoj je literaturi ishodište izučavanja djedinica poput uprava, sektora i odjela. U kreiranju neke politi- javnih politika upravo ta jednostavna definicija. ke sudjeluje i mnogo drugih aktera u hijerarhiji vlasti, ponajprije Dakako, način kreiranja neke politike i ishodi u pojedinom parlament i njegovi odbori, ali i predsjednik države, pravobranitelji, sektoru ne mogu se objasniti samo analizom djelovanja vlade. sudovi te velik broj jedinica lokalne samouprave i uprave. Dva su razloga za to. Prvo, treba uzeti u obzir kompleksnost dr- U kreiranju javnih politika važnu ulogu imaju tijela središnje broj 11 - rujan Profi l politika: Hrvatske javne politike. državne uprave (državni uredi, državne upravne organizacije) i ostala tijela javnog sektora (različite agencije, zavodi, instituti, inspektorati, centri, fondovi, ustanove itd.). 15 Od sedamdesetih godina rasli su broj i vrste upravo te posljednje skupine organizacija zbog brojnih reformi javne uprave koje su bile usmjerene na uvođenje menadžerskih elemenata u javni sektor, što uzrokuje dodatnu fragmentaciju države. Drugo, vlast ne djeluje u zrakopraznome prostoru nego u Tablica 2. Pregled svih resora Vlade Republike Hrvatske od do lipnja OSNOVNI PODACI O VLADI 1. Vlada 2. Vlada 3. Vlada 4. Vlada 5. Vlada 6. Vlada 7. Vlada 8. Vlada 9. Vlada 10. Vlada 11. Vlada 12. Vlada Mandat Premijer/premijerka Stjepan Mesić Josip Manolić Franjo Gregurić Hrvoje Šarinić Nikica Valentić Zlatko Mateša Ivica Račan Ivica Račan Ivo Sanader Ivo Sanader Jadranka Kosor Zoran Milanović Broj ministarstava: 17-19* 20-19* 19-20* * * * KLASIČNI DRŽAVNI RESORI PRIVREMENI RESORI EKONOMSKE POLITIKE Ministarstva inozemnih inozemnih inozemni i integracija i integracija i integracija obrane obrane obrane obrane obrane obrane obrane obrane obrane obrane obrane obrane pravosuđa i uprave društvenog planiranja pravosuđa i uprave društvenog planiranja pravosuđa i uprave informiranja informiranja informiranja obnove za iseljeništvo iseljeništva iseljeništva pravosuđa i uprave pravosuđa pravosuđa pravosuđa, uprave i lokalne samouprave pravosuđa, uprave i lokalne samouprave i pravosuđa pravosuđa pravosuđa pravosuđa uprave uprave uprave uprave razvitka i obnove razvitka i obnove razvitka, useljeništva i obnove povratka i useljeništva za europske integracije za europske integracije integracija financija financija financija financija financija financija financija financija financija financija financija financija energetike i industrije za robni promet energetike i industrije trgovine gospodarskog razvitka energetike i industrije trgovine industrije, brodogradnje i energetike gospodarstva gospodarstva gospodarstva gospodarstva gospodarstva, poduzetništva privatizacije i upravljanja imovinom privatizacije za obrt, malo i srednje poduzetništvo za obrt, malo i srednje poduzetništvo gospodarstva, poduzetništva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva gospodarstva, poduzetništva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva gospodarstva regionalnog razvoja i fondova EU poduzetništva i obrta 40 POLITIČKE analize Ana Petek: Što su hrvatske javne politike? Tablica 2. Pregled svih resora Vlade Republike Hrvatske od do lipnja (nastavak( POSEBNE SEKTORSKE POLITIKE SOCIJALNE POLITIKE OSTALE POLITIKE, šumarstva i vodoprivrede vodoprivrede, šumarstva i vodoprivrede turizma turizma turizma turizma i trgovine građevinarstva, stambenokomunalnih i čovjekove okoline stambenokomunalne djelatnosti i okoliša za pomorstvo pomorstva pomorstva rada, boračkih i invalidskih pitanja rada, i obitelji, šumarstva i vodnog gospodarstva, ribarstva i ruralnog razvoja, ribarstva i ruralnog razvoja turizma turizma turizma turizma turizma turizma turizma i okoliša uređenja, i stanovanja uređenja, i stanovanja hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata za javne radove, obnovu i graditeljstvo okoliša i uređenja hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata za javne radove, obnovu i graditeljstvo okoliša i uređenja hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata mora, turizma, razvitka obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti zdravstva zdravstva zdravstva zdravstva zdravstva zdravstva zdravstva zdravstva zdravstva i tehnologije i informatike prosvjete, kulture i tehnologije i informatike kulture tehnologije i informatike prosvjete, kulture i znanosti kulture i prosvjete znanosti i tehnologije znanosti i tehnologije znanosti i tehnologije znanosti i tehnologije obrazovanja i mora, infrastrukture obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti zdravstva i obrazovanja i mora, infrastrukture obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti zdravstva i obrazovanja i i uređenja infrastrukture okoliša i prirode branitelja mirovinskog sustava politike i mladih zdravlja obrazovanja i sporta kulture i kulture kulture kulture kulture kulture kulture kulture prosvjete kulture Izvori: Zakošek 2002:119; dokumenti o ustrojstvu Vlade; internetski portal Vlade RH, (pristupljeno: 31. ožujka 2012) * Broj ministarstava je varirao tijekom mandata. Prvi se broj odnosi na početak mandata, a drugi odnosno treći na broj ministarstava na kraj mandata vlade. Kada se naziv ministarstva mijenjao tijekom mandata spajanjem ili razdvajanjem nekih resora, polje je podijeljeno na dva dijela: u gornjem je polju naziv ministarstva s početka, a u donjem s kraja mandata pojedine vlade. Novoosnovana ili ukinuta ministarstva tijekom pojedinih mandata nisu posebno označena. širemu društvenom i ekonomskom kontekstu. Postoji mnoštvo Ako nešto nije potencijalno pitanje koje se postavlja vlasti, aktera izvan vlasti mediji, ekonomski akteri (tvrtke, poslovni onda to nije javna politika. Vlada je najznačajniji policy akter, a lobiji, strukovna udruženja), akteri civilnog društva (sindikati, njezino je djelovanje ključno u kreiranju javnih politika. Javne nevladine udruge, društveni pokreti i građanske inicijati- politike stoga se određuju kao skup odluka i aktivnosti vlade. ve), istraživačke organizacije i sveučilišta, izvanparlamentarne Popis temeljnih nacionalnih javnih politika zasniva se na popisu stranke, međunarodni vladini i nevladini akteri, građani i javnosti područja koja pokrivaju pojedina ministarstva (Compston. (Petek, 2012b: ) koji sudjeluju u kreiranju javnih 2005:2). politika, jer u većoj ili manjoj mjeri utječu na shvaćanja o tome Da bi neka politika bila uvrštena u popis, mora biti vrlo koherentna. što su javni problemi, koji su javni problemi najvažniji, koja su Pojam koherentnosti s jedne je strane razumljiv sam po rješenja u određenom trenutku moguća, dobra i legitimna te sebi, a s druge ga je strane teško definirati i mjeriti (May, Sapotiche što su stvarni rezultati neke politike. i Workman, 2006). Koherentnost se, naime, uvijek izražava u Ipak, vlast ima ključnu ulogu u konstituciji javnih politika. stupnjevima smislene i čvrste ponosti u logičnu cjelinu. Na broj 11 - rujan Profi l politika: Hrvatske javne politike. koherentnost policy domene značajno utječu institucionalni akteri, posebice mjerodavni parlamentarni odbor ili agencija u izvršnoj vlasti. Temeljnim nacionalnim politikama smatram samo politike čija se koherentnost očituje u isključivoj nadležnosti jednog ministarstva. Politike koje ne kreira primarno jedno tijelo, nisu uzete u obzir. Razvoj hrvatskih javnih politika Rad Vlade Republike Hrvatske uređuju tri temeljna dokumenta. Zakonima o vladi regulira se što su temeljne nadležnosti Vlade, tko su njezini članovi te kako se oni imenuju i razrješuju. Poslovnik Vlade podrobno uređuje ustrojstvo, način donošenja odluka te odnose Vlade s ostalim tijelima vlasti. Zakoni o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela Temeljnim nacionalnim politikama smatram samo politike čija se koherentnost očituje u isključivoj nadležnosti jednog ministarstva državne uprave propisuju koliko ministarstava čini Vladu i koji segmenti aktivnosti Vlade potpadaju pod koje ministarstvo. Posljednja vrsta dokumenata poslužila je kao osnova analize u ovom tekstu. Riječ je o prikazu razvoja svih resora u svim vladama Republike Hrvatske od do lipnja (tablica 2). Usporedbom hrvatskih ministarstava i njihovih nadležnosti s temeljnim nacionalnim javnim politikama kako su shvaćene u relevantnoj svjetskoj literaturi, a imajući na umu ponajprije resore aktualne Vlade, 16 došla sam do popisa 38 temeljnih hrvatskih javnih politika, koje se mogu podijeliti u šest skupina srodnih Compstonovoj taksonomiji. Prvu skupinu čine klasični državni resori: (1) vanjska i europska politika, (2) obrambena politika, (3) politika unutarnje sigurnosti, (4) sudsko-kaznena politika i (5) politika javnog upravljanja. Hrvatska ima neke posebnosti u odnosu prema konvencionalno shvaćenim standardnim resorima. Migracijska politika, koja se odnosi na reguliranje odnosa sa strancima, izdavanje viza i kontrolu granica, nije posebno izdvojena nego je uklopljena u niz politika odnosno u nadležnost više ministarstava. 17 Politika temeljnih ljudskih prava vodi se u sklopu Ministarstva pravosuđa i u vladinu Uredu za ljudska prava, ali nema zasebnog ministarstva koje je mjerodavno za nju. No zato postoji politika javnog upravljanja, koja je ponešto čudno naslovljena i nije standardna u zapadnoeuropskim zemljama. Odnosi se na resor Ministarstva uprave i obuhvaća pitanja na za politički i izborni sustav, reformu, reorganizaciju, modernizaciju i informatizaciju javne uprave te decentralizaciju ili, šire, ustrojstvo lokalne i područne samouprave. 18 Slična ministarstva postoje u nekim istočnoeuropskim državama i mlađim demokracijama (primjerice, nekoć u Sloveniji, a danas u Rumunjskoj). Drugu skupinu čine privremeni i netipični resori koji su u pojedinim fazama razvoja bili izraz političke orijentacije vladajuće stranke ili koalicije, ali su sa smjenom na vlasti ukinuti. Primjer je Ministarstvo za društveno planiranje koje je preuzeto iz ustrojstva Vlade Socijalističke Republike Hrvatske i postojalo je do donošenja novog zakona o vladi. Neko je vrijeme postojalo i Ministarstvo za informiranje koje je bilo zaduženo za reguliranje medijske politike i odnose s javnošću temeljnih političkih institucija. 19 Sredinom devedesetih postojala je zasebna politika obnove i razvitka. U prvoj polovici devedesetih postojala je zasebna politika prema dijaspori, koja se najprije vodila kroz Ministarstvo iseljeništva, a potom kroz Ministarstvo povratka i useljeništva. Odnosi s hrvatskim iseljenicima i
Related Search
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks