Процес прийняття рішень на центральному рівні державної влади в Україні - PDF

Description
ПРОЦЕС ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ НА ЦЕНТРАЛЬНОМУ РІВНІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: АНАЛІЗ ПРОБЛЕМ ТА ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ЇХ ВИРІШЕННЯ Олег ПРОЦИК, Центр Досліджень Політики Інститут Відкритого Суспільства Процес прийняття рішень

Please download to get full document.

View again

of 17
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.
Information
Category:

BusinessLaw

Publish on:

Views: 34 | Pages: 17

Extension: PDF | Download: 0

Share
Transcript
ПРОЦЕС ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ НА ЦЕНТРАЛЬНОМУ РІВНІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: АНАЛІЗ ПРОБЛЕМ ТА ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ЇХ ВИРІШЕННЯ Олег ПРОЦИК, Центр Досліджень Політики Інститут Відкритого Суспільства Процес прийняття рішень на центральному рівні державної влади в Україні страждає від інституційних дефектів в організації виконавчої та законодавчої гілок влади. Наявність декількох центрів законодавчої і виконавчої влади, технократичний характер кабінету міністрів та політична фрагментація українського парламенту три основні фактори, що зумовлюють високий рівень нестабільності в розробці і запровадженні державної політики та недостатній ступінь узгодження політичних рішень владними структурами. Під державною політикою в цьому дослідженні маються на увазі загальні рішення законодавчої та центральної виконавчої влад які можуть приймати форму законів, указів, постанов, наказів, та інших нормативних актів. У даній статті пропонується низка інституціональних змін, що здатні зробити процес прийняття рішень на центральному рівні державної влади більш узгодженим і результативним. Пропонується дві групи таких змін. Перша з них пов'язана з інституціональними нормами, які визначають порядок формування парламенту і уряду. Друга група пов'язана з процедурою і правилами прийняття рішень урядом і законодавчим органом. Запровадження пропонованих заходів потребує певних змін до законів та інших нормативноправових актів, проте вони не суперечать нормам чинної Конституції. Останнє зауваження є дуже важливим з огляду на надзвичайну складність реалізації пропозицій, що вимагають внесення змін до Конституції. Сутність проблеми. На початку перехідного, так званого посткомуністичного, етапу основну увагу було зосереджено на заходах, необхідних для зміни політичної та економічної систем суспільства (демократичні вибори, багатопартійність, приватизація, макроекономічна стабілізація, лібералізація та ін.). Вважалося, що послідовне запровадження цих заходів гарантує успіх у побудові основ демократичного суспільства та ринкової економіки. Згодом стало зрозуміло що успіх в здійсненні політичних та економічних змін також залежить від якості державних інститутів. Реформаторські заходи є успішними тільки тоді коли вони спираються на ефективну інституційну базу яка дозволяє ініціювати зміни, послідовно їх запроваджувати і підтримувати після запровадження. У цій інституціональній базі для прийняття політичних рішень найважливішу роль відіграють три наступні інститути: президент, уряд, парламент. Проблема розподілу прав та повноважень між цими інститутами державної влади є складною та багатовимірно. Один з аспектів цієї проблеми 1 вже детально обговорювався в літературі з державного управління. Сундаков (1997) показав, як право президента і уряду видавати законодавчі та квазізаконодавчі акти стало на заваді розвитку стабільного законодавчого поля, поклало важкий обов'язок координування на бюрократичний апарат і стерло відмінності між політичним і громадським аспектами державного управління. Пропозиції Сундакова зосереджені головним чином на самообмеженнях президента і уряду у сфері видання ними законодавчих і квазі-законодавчих актів. На початку цієї статті я аналізую інший аспект проблеми розподілу владних функцій розподіл виконавчих повноважень між інститутами державної влади і пропоную певні заходи для вирішення протиріч, що виникають на цьому ґрунті. У другій частині статті зосереджується увага на принципах організації і функціонування уряду. Я переглянув аргументи на користь того, щоб зберегти технократичний принцип організації українського уряду. Не зважаючи на привабливість цих аргументів, я хотів би показати, як сформований на партійній основі уряд сприяв би більшій послідовності і колегіальності у прийнятті урядових рішень. У третій частині статті обговорюються деякі зміни до процедур і правил, що регулюють діяльність законодавчого органу. Я порівняю наслідки введення таких змін з наслідками збереження status quo. Я також обґрунтую здатність запропонованих змін забезпечити залучення політичних партій до процесу прийняття урядових рішень і стимулювати більш послідовний законодавчий процес. Частина I. Альтернативні центри прийняття рішень у сфері виконавчої влади Однією з найголовніших вимог для досягнення ефективності державного управління є концентрація повноважень з прийняття рішень у сфері виконавчої влади в руках уряду (Manning 1999). Послідовність процесу здійснення виконавчої влади порушується у випадку існування декількох центрів з прийняття рішень. В Україні виконавчі повноваження уряду послаблюються президентом та окремими міністерствами, що самостійно приймають рішення. Таким чином, вимоги йдуть як зверху , так і знизу уряду. Зверху президент здійснює право по виданню особливих актів у сфері виконавчої влади та указів. Знизу окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що мають широке коло повноважень у ввіреній їм галузі, видають накази та інструкції, які часто мають статус розпоряджень і постанов уряду. Структурне реформування Кабінету Міністрів дозволило останім часом раціоналізувати роботу міністерств. Проблема розподілу виконавчих повноважень між президентом та урядом залишається актуальною. Участь президента у здійсненні виконавчої влади Два види конституційних повноважень Президента є дуже важливими для розуміння його ролі у сфері виконавчої влади: право видавати укази і право призначати/відправляти у відставку уряд. Право видавати законодавчі і виконавчі акти. Президент України видає законодавчі акти, розпорядження, а також особливі інструкції/вказівки, що вимагають від членів уряду здійснення певних дій. Визначаючи деякі проекти законів як невідкладні, президент може також впливати на порядок розгляду 2 законопроектів в парламенті. Президент має також важливе право вето. Законодавче вето дозволяє йому зберегти існуючий стан справ у законодавчому полі. Виконавче вето дозволяє президенту скасовувати постанови уряду, акти міністерств та інших органів виконавчої влади. На практиці президент часто використовує ці повноваження. Право видавати укази і розпорядження і право накладати вето на законодавчі і виконавчі акти дозволяє президенту домінувати в процесі прийняття рішень. Повноваження по формуванню і припиненню повноважень уряду. Президент має досить широкі повноваження по формуванню уряду. Він призначає прем'єр-міністра, кандидатура якого затверджується парламентом. За поданням прем'єр-міністра президент призначає міністрів. Президент також може відправити уряд у відставку. Право відставки уряду симетричне: його мають і президент, і парламент. Хоча президент домінує процес формування уряду, його можливості забезпечити затвердження на посаді прем'єр міністра такого кандидата який би його повністю задовольняв є обмеженими. Конституція вимагає, щоби парламент затвердив кандидатуру прем'єра, запропоновану президентом, і тим самим надає парламенту фактичне право вето в питанні вибору кабінету. Українські прем'єри є як правило результатом компромісу між політичними інтересами президента та ситуативною більшістю у парламенті. Відсутність повного контролю над процесом формування кабінету президент компенсує частим використанням права відправляти кабінет у відставку. Відставки абсолютної більшості українських кабінетів було ініційовано президентом (Protsyk 2000). Проблеми пов'язані з участю президента у здійсненні виконавчої влади Для того, щоб зрозуміти, як інститут президентства впливає на діяльність уряду, необхідно спершу охарактеризувати особливості організації дієвого уряду. Ефективне управління вимагає існування чіткої структури виконавчої влади. Чітка організація передбачає, що провідна роль Кабінету Міністрів забезпечується прем'єр-міністром, найголовніші політичні ініціативи ідуть від уряду, всі політичні рішення є результатом колегіального обговорення і затвердження. Як вже зазначалось вище, президент має потужні важелі впливу на виконавчу гілку влади. Хоча, формально, він і не належить до виконавчої гілки, однак бере активну участь в процесі прийняття рішень виконавчими органами. Активна роль президента у сфері виконавчої влади зумовлює декілька проблем у функціонуванні органів виконавчої влади: Конкуруючі центри виконавчої влади. Використання президентом повноважень по виданню указів та виконавчих розпоряджень має наслідком розпорошення обов'язків по прийняттю рішень: уряд, таким чином, стає далеко не єдиним центром виконавчої влади. Конкуренція політичних ініціатив, непогоджені рішення, надлишковий бюрократичний тиск все це є наслідками розпорошення повноважень у сфері виконавчої влади. Політичні пріоритети президента і уряду часто вступають у протиріччя один з одним. Оскільки велика кількість питань може бути врегульована як актами президента, так і уряду, зацікавлені учасники політичного процесу можуть апелювати як до однієї так і до іншої інстанції. В залежності від особистих зв'язків з адміністрацією президента чи з урядом, учасники політичного процесу можуть аргументувати що рішення в яких вони зацікавлені 3 мають прийматися указом/розпорядженням президента або ж постановою/розпорядженням уряду. Існування конкуруючих центрів виконавчої влади призводить до прийняття рішень і видання підзаконних актів, що часто суперечать один одному. Такий процес прийняття рішень також підриває ефективність державної служби, покладаючи на неї тягар узгодження рішень, які приймалися різними виконавчими структурами. Невизначеність подвійного підпорядкування. Кабінет міністрів в Україні завжди стоїть перед дилемою подвійного підпорядкування. Оскільки і президент і парламент мають право ініціювати відставку уряду, кабінет міністрів є одночасно підпорядкованим обом інститутам державної влади. Подвійне підпорядкування призводить до відсутності чіткої політичної орієнтації в роботі міністрів. Ця проблема особливо загострюється, коли виникають протиріччя між президентом і парламентом. У таких ситуаціях кабінет вимушений приймати контраверсійні рішення, щоби задовольнити обидві боки. Подвійна підзвітність означає, що кабінет у своїй роботі має керуватися як політичними орієнтирами парламенту, так і президента. Коли інтереси останніх є у протиріччі, здатність кабінету проводити послідовну та зважену політику знижується. Колегіальність прийняття рішень також порушується, коли окремі міністри займають позицію, яка відрізняється від колективної позиції кабінету. Оскільки президент має можливість впливати на призначення та відставку окремих міністрів, не піднімаючи питання про відставку кабінету в цілому, політична поведінка міністрів є часто вмотивованою не колегіальною позицією кабінету, а конкретними політичними інтересами президента. Нестабільність уряду. Як було зазначено вище, головним джерелом урядової нестабільності була реалізація президентом свого права відставки уряду. Відставка урядів досить часто зум
Related Search
Similar documents
View more...
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks