La segnalazione di illeciti integra comportamento sanzionabile?

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annalisa difronzo - Copyright Wolters Kluwer Italia s.r.l. Giurisprudenza Segnalazione di illeciti da parte del dipendente pubblico La segnalazione di illeciti integra comportamento sanzionabile? Cassazione

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annalisa difronzo - Copyright Wolters Kluwer Italia s.r.l. Giurisprudenza Segnalazione di illeciti da parte del dipendente pubblico La segnalazione di illeciti integra comportamento sanzionabile? Cassazione Civile, Sez. lav., 24 gennaio 2017, n Pres. L. Macioce - Est. D. Blasutto - B.E. c. Comune di San Mauro Pascoli - Diritti ed obblighi del datore e del prestatore di lavoro - Obbligo di fedeltà - In genere - Operato della pubblica amministrazione - Diritto di critica - Limiti - Esclusione (D.Lgs. n. 165/2001, art. 54 bis) È doverosa la cooperazione del pubblico dipendente per l emersione di fatti illeciti o comunque illegittimi, di interesse collettivo, posti in essere dalla pubblica amministrazione. La mancata censura, in sede di gravame, del difetto di motivazione del giudice del rinvio è elemento decisivo ai fini del giudizio di Cassazione. ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI Conforme Cass., Sez. lav., 9 gennaio 2015, n Difforme Cass., Sez. lav., 26 ottobre 2016, n La Corte (omissis). Motivi della decisione 1. Con il primo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione dell art. 384 c.p.c., comma 2, violazione e falsa applicazione della sentenza rescindente n. 1632/ 2012; violazione della L. n. 604 del 1966, art. 5, violazione dei principi e delle norme in tema di onere della prova e in materia di giudicato La Corte di cassazione aveva disposto che il giudice di rinvio dovesse procedere ad una nuova valutazione in ordine alla sussistenza di un giustificato motivo di licenziamento disciplinare, sulla base anche di un accertamento circa gli effettivi termini della diffusione della memoria in questione. L effettività e consistenza della diffusione doveva costituire oggetto di un nuovo accertamento funzionale alla verifica della sussistenza o meno di una infrazione disciplinare, mentre la Corte di appello ha ritenuto di non dovere procedere né ad accertamenti ulteriori né ad un riesame dei fatti, supponendo come ammesso dallo stesso ricorrente che la missiva fosse stata inviata a tutti i soggetti istituzionali indicati quali destinatari della stessa. In realtà il ricorrente, sin dall atto introduttivo del giudizio, aveva evidenziato che non poteva essere oggetto di contestazione disciplinare uno scritto difensivo; che era comunque del tutto legittimo l indirizzamento di tale scritto a soggetti ivi indicati; che inoltre non era stato provato alcun danno all immagine che sarebbe derivato all Amministrazione dalla divulgazione della memoria. 2. Con il secondo motivo si denuncia, sotto un diverso profilo, violazione e falsa applicazione dell art. 384 c.p.c., comma 2, violazione e falsa applicazione della sentenza rescindente n. 1632/2012; violazione della L. n. 604 del 1966, art. 5, violazione dei principi e delle norme in tema di onere della prova e in materia di giudicato Si assume che il terzo motivo di ricorso, accolto dalla Corte di cassazione, verteva sulla mancanza di motivazione circa l effettiva diffusione della memoria difensiva e il quesito di diritto ivi formulato verteva sulla questione se in una fattispecie nella quale viene dedotto quale elemento determinante, sia in ordine alla configurabilità dell illecito disciplinare sia per quanto riguarda il criterio di graduazione della sanzione, la diffusione all esterno dell amministrazione di una memoria difensiva presentata da un dipendente pubblico nell ambito del procedimento disciplinare, possa ritenersi completa, adeguata e razionale ovvero omessa, carente, insufficiente e contraddittoria una giustificazione circa gli elementi di fatto che hanno indotto a ritenere sussistente l asserita diffusione della memoria e del conseguente pregiudizio all immagine dell amministrazione, nell ipotesi in cui tale asserita diffusione sia stata espressamente contestata e smentita da parte del destinatario del provvedimento disciplinare Nell accogliere tale censura, la Corte di cassazione aveva evidenziato che mancava una effettiva motivazione sia sull an che sull intensità della violazione disciplinare, con particolare riferimento alla asserita divulgazione della memoria difensiva.... Pertanto, il giudice di rinvio aveva violato il dictum della sentenza il Lavoro nella giurisprudenza 6/ Giurisprudenza annalisa difronzo - Copyright Wolters Kluwer Italia s.r.l. rescindente, omettendo l accertamento e la valutazione dell effettiva diffusione all esterno della memoria difensiva dai contenuti asseritamente lesivi. 3. I motivi, che possono essere trattati congiuntamente in quanto tra loro connessi, sono infondati. 4. Occorre premettere che, in caso di ricorso per cassazione avverso la sentenza del giudice di rinvio fondato sulla deduzione della infedele esecuzione dei compiti affidatigli con la precedente pronuncia di annullamento, il sindacato della S.C. si risolve nel controllo dei poteri propri del suddetto giudice di rinvio, per effetto di tale affidamento e dell osservanza dei relativi limiti, la cui estensione varia a seconda che l annullamento stesso sia avvenuto per violazione di norme di diritto ovvero per vizi della motivazione in ordine a punti decisivi della controversia, in quanto, nella prima ipotesi, egli è tenuto soltanto ad uniformarsi al principio di diritto enunciato nella sentenza di cassazione, senza possibilità di modificare l accertamento e la valutazione dei fatti, già acquisiti al processo, mentre, nel secondo caso, la sentenza rescindente - indicando i punti specifici di carenza o di contraddittorietà della motivazione non limita il potere del giudice di rinvio all esame dei soli punti indicati, da considerarsi come isolati dal restante materiale probatorio, ma conserva al giudice stesso tutte le facoltà che gli competevano originariamente quale giudice di merito, relative ai poteri di indagine e di valutazione della prova, nell ambito dello specifico capo della sentenza di annullamento. In quest ultima ipotesi, poi, il giudice di rinvio, nel rinnovare il giudizio, è tenuto a giustificare il proprio convincimento secondo lo schema esplicitamente od implicitamente enunciato nella sentenza di annullamento, in sede di esame della coerenza del discorso giustificativo, evitando di fondare la decisione sugli stessi elementi del provvedimento annullato, ritenuti illogici, e con necessità, a seconda dei casi, di eliminare le contraddizioni e sopperire ai difetti argomentativi riscontrati (Cass. n del 2006, Cass. n del 2009, n del 2009, n del 2014). 5. Nel caso in esame, l annullamento disposto dalla sentenza rescindente ha riguardato unicamente un vizio di motivazione. Non risultano enunciati, in relazione alle questioni di diritto all epoca sottoposte a questa Corte di legittimità dall allora ricorrente, principi di diritto cui il giudice di rinvio dovesse uniformarsi, pur nel rinnovato accertamento dei fatti che gli era demandato. 6. Questa Corte aveva evidenziato come la sentenza all epoca impugnata mancasse di un effettiva motivazione sia sull esistenza che sull intensità della violazione disciplinare, con particolare riferimento alla asserita divulgazione della memoria difensiva e al pregiudizio all immagine che sarebbe derivato per l amministrazione. In particolare, nessuna motivazione era stata spesa con riguardo all assunto difensivo secondo cui la missiva fu di fatto inviata solo ad alcuni (e non a tutti) i destinatari. L omissione di esame della tesi difensiva inficiava, di per sé, la sentenza impugnata. 7. La Corte di merito, nel rinnovare l accertamento e la valutazione dei fatti, ha ritenuto che non vi fosse alcuna necessità di nuove indagini, essendo sufficienti gli elementi già acquisiti agli atti ai fini di un apprezzamento complessivo della vicenda, in relazione alla pronuncia da emettere in sostituzione di quella cassata. Ha difatti osservato che, una volta espunto il vizio che inficiava la sentenza cassata (il mancato accertamento di quanti, tra i soggetti indicati nell intestazione della missiva, fossero stati effettivi destinatari del documento), le risultanze processuali portavano a ritenere acquisito al processo il fatto storico di tale invio al Prefetto, al Procuratore della Repubblica, alla Corte dei Conti, a due consiglieri comunali, a rappresentati sindacali territoriali esterni e interni, oltre che al naturale destinatario segretario comunale in qualità di responsabile del procedimento disciplinare. Alla stregua di tale accertamento di fatto, rinnovato in esecuzione del dictum della sentenza rescindente, ha ritenuto dimostrata sia l entità della diffusione, sia la lesività insita nella circostanza che i fatti ivi descritti erano risultati del tutto infondati e tanto rivelava l effettivo intento di discredito perseguito dal ricorrente. 8. Non risulta che questioni sollevate in fasi anteriori del giudizio di merito fossero state portate all esame della Corte di cassazione per l enunciazione di regulae iuris che avrebbero dovuto orientare la valutazione del giudice di merito. In particolare, quanto al thema decidendum della diffusione della memoria, non risulta che avessero formato oggetto della sentenza rescindente questioni, pure astrattamente rilevabili dal ricorrente, quali l inidoneità ad integrare illecito disciplinare di un comportamento consistente nell inoltro della memoria difensiva, sostanzialmente equivalente ad un esposto, ad organi istituzionali preposti al controllo dell operato dell ente locale. Difatti, pur avendo il ricorso introduttivo (trascritto in atti, punti 3 b e 3 c) argomentato che un qualsiasi scritto proveniente da un dipendente pubblico, sia esso un esposto o un atto redatto a scopi difensivi, avente ad oggetto segnalazioni relative all operato della Pubblica Amministrazione e indirizzato agli organi pubblici istituzionalmente preposti ai doverosi controlli sulla correttezza di tale operato, non può costituire oggetto di contestazione disciplinare, potendo assumere tale valenza solo per la parte in cui vengano usate, nei confronti di determinati soggetti, espressioni diffamatorie o di cui si accerti il contenuto calunnioso, non risulta che il successivo sviluppo processuale abbia consentito di ritenere coltivata la censura, collaterale a quella della estensione della diffusione, fino a pervenire alla sede di legittimità. La sentenza rescindente rivela l assenza di enunciati indicativi della sottoposizione a questa Corte del suddetto tema. 9. Pur dovendo essere evidenziato - incidentalmente - che è doverosa la cooperazione del pubblico dipendente per l emersione di fatti illeciti o comunque illegittimi, di interesse collettivo, posti in essere dalla pubblica amministrazione (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 54 bis successivamente introdotto dalla legge anticorruzione n. 190 del 2012 e, da ultimo, modificato dal D.L. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in L. 11 agosto 2014, n. 114, ha espressamente previsto, al primo comma, che fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi 580 il Lavoro nella giurisprudenza 6/2017 annalisa difronzo - Copyright Wolters Kluwer Italia s.r.l. Giurisprudenza dell art c.c., il pubblico dipendente che denuncia all autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all Autorità nazionale anticorruzione...condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia ), nel caso in esame, il giudice di rinvio ha tratto argomenti di convincimento dal riscontro della palese infondatezza dei fatti denunciati. Tale passaggio argomentativo - sul quale la Corte territoriale ha fondato la prova indiziaria dell intento lesivo e dell elemento soggettivo della condotta - non è stato specificamente censurato dall odierno ricorrente. 10. Il ricorso va dunque rigettato, con condanna di parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo per esborsi e compensi professionali, oltre spese forfettarie nella misura del 15 per cento del compenso totale per la prestazione, ai sensi del D.M. 10 marzo 2014, n. 55, art Sussistono i presupposti processuali (nella specie, in rigetto del ricorso) per il versamento, da parte della ricorrente, dell ulteriore importo a titolo di contributo unificato, previsto dal D.P.R. 30 maggio, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, (legge di stabilità 2013). (omissis). IL COMMENTO di Paola Salazar (*) Il diritto/dovere del dipendente pubblico di segnalare comportamenti illeciti non può essere ascritto nella semplice violazione dell obbligo di fedeltà ai sensi dell art c.c. Esso, rientra, piuttosto, entro i limiti del legittimo diritto di critica o, meglio del diritto di denuncia più esteso rispetto al diritto di critica, purché risponda ai criteri di verità oggettiva dei fatti e di continenza sostanziale e formale. I medesimi criteri stanno alla base del progetto di revisione delle disposizioni dell art. 54 bis del D.Lgs. n. 165/2001, previsto nell ambito del progetto di legge in materia di whistleblowing. Premessa La decisione qui in commento, al di là del tema portante, che ha natura prettamente processuale e risolve a danno del ricorrente (peraltro a grande distanza di anni dalla prima contestazione dei fatti disciplinari avvenuta nel 2000) una questione già sottoposta al vaglio della S.C. di Cassazione, spicca unicamente per due fattori di grande rilevanza pratica ai fini dell auspicabile futuro sviluppo della legislazione in materia di segnalazione di reati e irregolarità nel campo del lavoro pubblico e privato (DDL Senato n 2208 recante Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato): - il diritto/dovere di segnalare comportamenti illeciti, particolarmente sentito oggi nella Pubblica Amministrazione, anche tenendo conto dell opera di maggiore moralizzazione dell operato della stessa in atto da alcuni anni, già prima della Riforma Madia e dei suoi decreti attuativi (1); - la rilevanza e i limiti che tale comportamento può assumere quale violazione dell obbligo di fedeltà, ai sensi degli artt e 2105 c.c. Ovvero la sua diversa valenza in situazioni come quelle oggetto della (*) N.d.R.: il presente contributo è stato sottoposto, in forma anonima, al vaglio del Comitato di Valutazione. (1) Sul punto si ricorda che la Corte Costituzionale è intervenuta, con la sent. n. 251/2016, su ricorso della Regione Veneto, dichiarando l illegittimità costituzionale delle disposizioni della legge delega n. 124/2015 (Riforma Madia) nella parte in cui pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni - che non è quella dell intesa ma quella del semplice parere - non idonea a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali. La Corte ha circoscritto il proprio scrutinio solo alle disposizioni di delega specificamente impugnate dalla Regione Veneto, lasciando fuori le norme attuative contenute nei decreti già emanati oggetto, peraltro, di correttivi sulla base dello Schema dei decreti in corso di pubblicazione all atto della redazione del presente commento. Si segnala, altresì che la norma del T.U. sul pubblico impiego presa in considerazione nelle conclusioni dalla sentenza di Cassazione qui in commento (art. 54 bis), già introdotta nel 2012, non è stata toccata dalla riforma Madia che comunque prevede all art. 7 anche la Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza. Anzi, nei decreti di prossima pubblicazione, le revisioni previste in materia di procedimento disciplinare fanno salve in modo espresso le previsioni contenute nell art. 54 bis del T.U. - sul pubblico impiego. il Lavoro nella giurisprudenza 6/ Giurisprudenza annalisa difronzo - Copyright Wolters Kluwer Italia s.r.l. sentenza in commento, quando poste in essere nell ambito di un rapporto di lavoro pubblico (2). Ma procediamo con ordine. Il caso Un dipendente pubblico, architetto addetto all ufficio tecnico di un Comune, era stato licenziato per aver inviato una memoria difensiva preparata a giustificazione di una precedente contestazione disciplinare alla Procura della Repubblica, alla Prefettura e alla competente Soprintendenza ai beni architettonici. Tale comportamento era stato ritenuto illegittimo da parte del Comune, che aveva proceduto pertanto ad intimare il licenziamento per violazione dell obbligo di fedeltà, sancito dall art c.c. e dei più generali principi di correttezza e buona fede previsti dagli artt e 1375 c.c. Il licenziamento era stato ritenuto legittimo dalla Corte d Appello in quanto il comportamento contestato al dipendente sarebbe stato correttamente sanzionato da parte dell amministrazione sulla base delle seguenti motivazioni: l avere inviato atti del procedimento disciplinare a soggetti estranei all amministrazione sarebbe stato esorbitante rispetto alle - circoscritte - finalità del procedimento disciplinare e per tale ragione sarebbe stato rinvenuto come particolarmente lesivo degli interessi dell amministrazione stessa. Il successivo ricorso in Cassazione aveva tuttavia posto in evidenza il vizio di motivazione della sentenza della Corte d Appello e, per tale ragione, ne era stato disposto il rinvio alla Corte d Appello di Milano per procedere a nuova valutazione in ordine alla sussistenza di un giustificato motivo di licenziamento disciplinare, sulla base anche di un accertamento circa gli effettivi termini della diffusione della memoria in questione. Qui è il punto nodale della questione. La Corte d Appello di Milano (alla quale la causa era stata rinviata con sent. n. 1632/2012 della (2) Si fa riferimento al già citato art. 54 bis del D.Lgs. n. 30 marzo 2001, n. 165 e al ruolo svolto dall ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione), che così recita: 1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. 2. Nell ambito del procedimento disciplinare, l identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la Cassazione), con sentenza n. 110/2014 ha respinto l Appello proposto dall architetto, confermando la legittimità del licenziamento e la violazione dell obbligo di fedeltà da parte del dipendente, così come sancito dall art c.c. La Corte, a fondamento della propria decisione aveva motivato nei seguenti termini: le affermazioni contenute nella memoria insinuavano nel lettore la convinzione di una gestione oscura, opaca e per non dire del tutto illegittima del Comune da parte dei suoi vertici istituzionali, primo fra tutti il sindaco, che spaziano dall asserita manipolazione del protocollo, alla lamentata correzione di delibere di giunta, dal contenzioso con i cittadini nel settore delle concessioni edilizie a pretese variazioni del piano regolatore adottate in modo illegittimo e così via. In realtà, la Corte d Appello di Milano avrebbe dovuto effettuare una nuova valutazione in ordine alla sussistenza del giustificato motivo soggettivo di licenziamento e, soprattutto, avrebbe dovuto acce
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