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2 Il presente documento è stato realizzato in collaborazione con EURICSE (European Research Institute on Cooperative and Social Enterprises). IndIce Introduzione Lo scenario: le politiche di inserimento lavorativo in Italia L inserimento al lavoro delle persone disabili Il modello dell impresa sociale nelle politiche di inserimento Il fenomeno europeo La cooperazione sociale di inserimento tra innovazione e potenziale da esprimere Principali dati e tendenze della cooperazione sociale di inserimento Le reti per l inserimento lavorativo Le politiche pubbliche per le cooperative di inserimento da dove partire: punti di forza e di debolezza Una nuova agenda di politiche per l inserimento lavorativo Stampato a Febbraio 2010 presso la tipolitografia SILVeSTRO chiricozzi s.r.l. Roma - Via B. cerretti, 45 - chiricozzi.com Introduzione Questo documento contiene analisi e riflessioni sulle tematiche relative all inserimento nel lavoro di persone con particolari difficoltà occupazionali il cui numero, già elevato, è destinato ad aumentare a seguito della crisi in corso. Il documento si propone di riflettere sul particolare strumento rappresentato dalle cooperative sociali specializzate nell inserire al lavoro persone che, per ragioni diverse, soffrono una situazione di svantaggio nel mercato del lavoro. Si tratta del modello più peculiare e innovativo di impresa sociale che ha visto la nascita nel nostro Paese e ha successivamente conosciuto una notevole diffusione in molti altri contesti. eppure, nonostante siano ormai passati trent anni dalle prime esperienze pionieristiche, questo particolare fenomeno imprenditoriale non sembra essere riuscito a dispiegare pienamente le sue notevoli potenzialità. Una delle cause di questa situazione è la scarsa strutturazione e implementazione di politiche e strategie di sviluppo mirate. ed è proprio su questo fronte che intende collocarsi questo contributo. nella prima parte verrà tracciato lo scenario delle politiche a favore dell inserimento al lavoro di fasce deboli della popolazione, con un approfondimento sul fabbisogno di inclusione delle persone diversamente abili (paragrafo 1). A seguire si approfondirà il modello dell impresa sociale di inserimento, evidenziando gli elementi costitutivi che lo differenziano da altre soluzioni adottate a vari livelli e da diverse istituzioni per rispondere al problema dell inserimento al lavoro (paragrafo 2). dopo averne descritto le caratteristiche generali verrà analizzata la più importante forma giuridico organizzativa di impresa sociale di inserimento oggi presente in Italia: la cooperativa sociale di tipo B (paragrafo 3). Le reti per l inserimento lavorativo costituiranno invece un elemento trasversale dell analisi perché rappresentano una condi- 6 zione di efficacia dei percorsi di inserimento e possono costituire uno snodo fondamentale per l implementazione di politiche e strategie di sviluppo (paragrafo 4). Lo stato dell arte verrà completato con un analisi di tipo valutativo rispetto all attuazione delle principali policy pubbliche fin qui previste a favore delle imprese di inserimento a livello nazionale, locale e comunitario (paragrafo 5). Gli elementi conoscitivi raccolti nelle sezioni precedenti verranno ricapitolati in punti di forza e di debolezza (paragrafo 6), in modo da disporre di un capitale di conoscenze teoriche ed esperienziali che consentirà di riscrivere una nuova agenda politico-strategica a supporto dello sviluppo delle imprese di inserimento lavorativo (paragrafo 7), per sostenere le sfide che i cambiamenti nei rapporti sociali ed economici porranno loro nel prossimo futuro. Il documento nella veste di libro verde è aperto alla discussione pubblica per un periodo di sei mesi. In primo luogo da parte dei cooperatori sociali e delle loro organizzazioni di rappresentanza e coordinamento e, in secondo luogo, da parte di tutti quegli attori pubblici e privati che giocano un ruolo per l affermazione di questo modello d impresa. Al termine di questa fase di consultazione, questo stesso documento nella sua stesura definitiva di libro bianco sarà in particolar modo rivolto ai policy maker, interni e soprattutto esterni al settore, in modo che possano trovare spunti adeguati per assegnare nuova rilevanza a quegli elementi di valore che contraddistinguono l inclusione sociale attraverso il lavoro. 7 1. Lo scenario: le politiche di inserimento lavorativo in Italia L incapacità di inserire sul mercato del lavoro persone anche solo potenzialmente produttive è fonte di inefficienza sia da un punto di vista economico che sociale. Da un punto di vista economico si generano inutili sprechi di risorse e costi aggiuntivi per alimentare un sistema assistenzialista che non promuove la produttività di persone a vario titolo svantaggiate. Da un punto di vista sociale invece è innegabile come la promozione all accesso al lavoro è condizione necessaria per l affermazione della propria identità e dignità umana (Amartya Sen). La citazione di Sen descrive in modo molto lineare non solo l importanza del lavoro per ogni cittadino, ma soprattutto il carattere meritorio di tutte quelle politiche e iniziative che, a vari livelli e secondo modalità differenziate, si propongono di favorire l accesso al lavoro delle fasce di popolazione che soffrono situazioni di disagio e fragilità sociale. Un lavoro dignitoso è un diritto di ogni persona e consente di rispondere a una molteplicità di bisogni che incidono direttamente sulla qualità del progetto di vita: dalla sicurezza del reddito all autorealizzazione di sé; dalla possibilità di socializzare in un particolare contesto come il posto di lavoro, fino al godimento di diritti di libertà che rappresentano l architrave del patto sociale che fonda le società contemporanee. Ma l inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati è anche un bene che produce una consistente serie di esternalità positive che vanno a favore delle comunità locali in termini di aumento della sicurezza e della coesione sociale, qualità della vita e, non da ultimo, risparmio di risorse pubbliche investite in servizi di cura e di contenimento che ne fanno uno dei migliori esempi di welfare dello sviluppo. La crisi attuale nel caso italiano sia congiunturale che strutturale - mette sotto pressione le già fragili politiche del lavoro, in particolare quelle di tipo attivo che si basano sull empowerment dei soggetti beneficiari affinché investano le proprie risorse per 8 quanto residue in percorsi di inserimento. La mancata riforma degli ammortizzatori sociali e le urgenze poste dal quadro occupazionale inducono i governi nazionali e regionali ad adottare misure tampone di breve periodo che, nella maggior parte dei casi si configurano in senso passivo (cassa integrazione, sussidi, ecc.) o in forme di intervento attivo che però si basano sempre su un impostazione di tipo assistenziale come i lavori socialmente utili o misure similari. All opposto, il sistema dei servizi per l impiego sia pubblico che privato non sembra in grado di rispondere pienamente ai bisogni di fasce della popolazione sempre più consistenti in termini quantitativi e sempre più differenziate al loro interno rispetto ai bisogni e alle competenze. Il settore pubblico soffre per i tradizionali problemi di efficienza organizzativa, mentre quello privato for profit tende a selezionare, puntando sui lavoratori con capacità meno compromesse e che sono quindi più facilmente inseribili o re-inseribili nel mercato del lavoro. Il combinato disposto di queste dinamiche disegna uno spazio di intervento caratterizzato dalla presenza di un numero sempre più significativo di persone che non godono (o godono solo in parte) dei sussidi delle politiche passive e non riescono ad inserirsi attraverso i tradizionali servizi all impiego. È questo, a grandi linee, il campo di azione della cooperazione sociale specializzata nei percorsi di inclusione attraverso il lavoro e a cui è dedicato questo documento L inserimento al lavoro delle persone disabili Le politiche di inserimento nel lavoro di persone con difficoltà di accesso all occupazione hanno nel tempo sviluppato strumenti diversi, in gran parte destinati ad una particolare fascia debole della popolazione: le persone diversamente abili. Quelli più ampiamente utilizzati, anche a livello internazionale sono: 9 1. l imposizione alle imprese dell obbligo di assumere questi lavoratori, generalmente in misura proporzionale al numero di occupati; 2. la creazione, nel settore pubblico o in imprese costituite ad hoc, di posti di lavoro riservati a queste persone; 3. la concessione di incentivi alle imprese disponibili ad assumere questi lavoratori. L Italia ha utilizzato fin dal dopoguerra soprattutto il primo di questi strumenti e solo alla fine degli anni 90 con la legge 68 del 1999 (norme per il diritto al lavoro dei disabili) ha riformato la legislazione prevedendo anche il terzo, e come si vedrà in seguito, introducendo anche strumenti nuovi come il collocamento mirato. I dati dei più recenti monitoraggi effettuati a livello nazionale per verificare l efficacia delle politiche in atto mettono in luce i seguenti aspetti: una crescita del bacino di bisogno: continua infatti ad aumentare il numero di soggetti disabili iscritti nelle apposite liste di collocamento ed è prevedibile una ulteriore crescita degli stessi nei prossimi mesi soprattutto a seguito delle deroghe al collocamento obbligatorio che saranno concesse alle imprese in crisi; la rigidità dei risultati delle politiche in essere: gli inserimenti al lavoro risultano da tempo in numero relativamente stabile, pur a fronte di un ampliamento del bisogno; l elusione del collocamento obbligatorio da parte sia del settore pubblico che di quello privato confermata dalle scoperture totali delle quote d obbligo; l affermarsi delle reti di inserimento: pur a fronte di notevoli incertezze applicative, aumenta nel corso del tempo il numero di inserimenti effettuati su base convenzionale, attraverso il coinvolgimento dei principali stakeholders del sistema (servizi pubblici, imprese for profit, associazioni dei beneficiari, cooperative sociali, ecc.). 10 In sintesi, l analisi degli strumenti in essere evidenzia alcune criticità sul lato dell efficienza ove si possono prevedere correttivi e integrazioni in corso d opera. Sul versante dell efficacia vanno stimolate azioni di sistema volte a valorizzare gli apporti sia dei soggetti specializzati nei servizi al lavoro, sia di quelli più direttamente indirizzati all inclusione sociale. 2. Il modello dell impresa sociale nelle politiche di inserimento nel corso degli ultimi vent anni, anche a seguito delle criticità mostrate dagli strumenti tradizionali, sono state sperimentate e adottate misure nuove costitute da forme di sostegno all acquisizione di abilità ed all inserimento lavorativo per soggetti svantaggiati da parte di organizzazioni e personale specializzati. esse hanno assunto forme diverse quali in particolare iniziative mirate di formazione professionale, interventi personalizzati a sostegno del collocamento in occupazioni precedentemente individuate e altre forme di supported employment. Tra queste ultime un ruolo particolare hanno progressivamente assunto le cooperative sociali di inserimento lavorativo. esse sono vere e proprie imprese costituite e gestite da privati che hanno come obiettivo principale dell attività proprio l inserimento, in via definitiva o temporanea, di persone con difficoltà di accesso al lavoro. La differenza principale tra questi nuovi strumenti e quelli tradizionali richiamati al paragrafo precedente consiste nel fatto che, mentre i primi assumono, anche se spesso solo implicitamente, che i lavoratori diversamente abili e, più in generale, con difficoltà di accesso al lavoro siano irrimediabilmente meno produttivi degli altri e che di conseguenza non possano trovare un lavoro alle condizioni di mercato, gli strumenti di sostegno all inserimento lavorativo, e in particolare le cooperative sociali, partono inve- 11 ce dal presupposto che anche questi lavoratori, se inseriti in un lavoro adatto a loro e adeguatamente formati, possano diventare pienamente produttivi. Il modello ideato e implementato dalle cooperative sociali rifiuta di considerare il lavoratore svantaggiato in via definitiva meno produttivo del lavoratore normodotato e sostiene invece che si tratti di un problema allocativo che il mercato del lavoro non è in grado di gestire in modo efficiente. Al contrario nell impresa ordinaria l inserimento lavorativo di lavoratori svantaggiati è il più delle volte percepito come obbligo esterno, come vincolo determinato da norme e comunque rappresenta un fattore da gestire con il minor impatto possibile sulla funzione primaria di impresa: la massimizzazione del profitto. Il normale mercato del lavoro incontra quindi grosse difficoltà, dovendo semplificare i processi di selezione ed al contempo contenere i costi di eventuali errori, ad investire su una valutazione attenta delle abilità di persone che già negli skill di base (età, titolo di studio, provenienza sociale, integrità fisica e psichica, storia lavorativa e personale) evidenziano alcune caratteristiche a cui gli imprenditori associano una produttività bassa o comunque inferiore alla media. chi presenta queste caratteristiche ha così una minore probabilità di accesso al lavoro e rischia di restarne escluso anche in via permanente. e ciò indipendentemente dalla produttività reale che potrebbe esprimere avendo un opportunità di lavoro o dopo un periodo di formazione sul lavoro. nell impresa cooperativa sociale l inserimento lavorativo di persone svantaggiate è l obiettivo principale da conseguire. L impegno principale è quello di abbattere il più possibile la soglia d ingresso, da un lato agendo sulla produzione e sulla organizzazione del lavoro e dall altro sulla messa alla prova della produttività reale della persona al contempo lavorando per aumentare i suoi skill personali-sociali-professionali-progettuali. così facendo aumentano le competenze ed il patrimonio di reputazione e relazioni della persona, e ciò in molti casi l aiuta a superare lo svantaggio e aumenta 12 le sue probabilità di accedere a posti di lavoro normali. Queste sono le principali ragioni che spiegano la diffusione e il successo delle imprese sociali di inserimento lavorativo: una reale esperienza di sussidiarietà e di realizzazione di una economia più attenta al benessere delle persone e alla coesione sociale. La cooperazione sociale rappresenta comunque una sussidiarietà incompiuta prevalentemente per l incapacità o la non volontà degli attori pubblici di prendere atto della reale portata dell impatto di queste imprese all interno delle politiche e delle attività finalizzate all inserimento lavorativo delle persone svantaggiate. Ancora oggi gli uffici pubblici specificamente dedicati al problema dell inserimento lavorativo agiscono in un ottica di autentica sussidiarietà riconoscendo e conferendo risorse di sostegno allo sviluppo, di apporto tecnico, nei confronti di queste organizzazioni che i cittadini hanno avuto la capacità di mettere in campo Il fenomeno europeo Indagini e progetti condotti recentemente a livello europeo dimostrano come i modelli di impresa sociale di inserimento lavorativo simili alle cooperative sociali italiane (e definite WISe Work Integration Social enterprises) siano ormai presenti, seppur in forme diverse, in tutti i paesi europei e giochino un ruolo crescente nella promozione della inclusione sociale e della occupazione. Le WISe possono essere definite secondo i seguenti minimi comuni denominatori: sono imprese private ed autonome operanti sul mercato, dove lavoratori svantaggiati hanno diritti regolati dalla legge nazionale del lavoro e la cui mission è l integrazione attraverso il lavoro delle persone svantaggiate. Le indagini ed i progetti realizzati nei vari paesi europei confermano la rilevanza del fenomeno, consentendo di evidenziare i seguenti aspetti. 13 La posizione di leadership dell Italia per numero di organizzazioni, performance economiche e sociali, capacità di innovazione e di strutturazione di un preciso modello giuridico/organizzativo; l esperienza italiana è un capitale di conoscenze ed esperienze che merita di essere ulteriormente valorizzato. La presenza di una molteplicità di modelli da cui trarre ispirazione; se è vero, infatti, che alcune delle tipologie sviluppate in alcuni contesti rischiano di inquinare il modello dell impresa sociale di inserimento in quanto assumono un orientamento più simile a servizi di carattere socio assistenziale come, ad esempio, i centri di adattamento alla vita attiva (centres d adaptation à la vie active) in Francia, i centri occupazionali (centros ocupationales) in Spagna, i laboratori protetti per disabili (samhall) in Svezia e le imprese di integrazione (invoegdtijven) in Belgio, è utile comunque notare che l inserimento al lavoro di persone appartenenti a fasce deboli del mercato rappresenta il modello di impresa sociale più diffuso e consolidato a livello internazionale. La possibilità di disporre di reti di rappresentanza e di coordinamento attraverso le quali partecipare al dialogo con le istituzioni comunitarie che, a più riprese, sono intervenute con indicazioni di policy spesso ambivalenti - riguardanti le imprese di inserimento, come si avrà modo di approfondire nelle pagine successive. 3. La cooperazione sociale di inserimento tra innovazione e potenziale da esprimere In Italia l unico modello di impresa di inserimento fino ad oggi adeguatamente sviluppato è quello della cooperativa sociale di tipo B. Ai sensi della normativa di riferimento (legge n. 381/91) le cooperative sociali di inserimento lavorativo assumono le seguenti caratteristiche. 14 La natura privata di queste imprese che dà loro la possibilità di operare in qualsiasi settore di attività e di adottare forme di gestione e modalità contrattuali di tipo privatistico. La mission prevista dalla legge l interesse generale della comunità deve essere perseguita attraverso l organizzazione di percorsi di inserimento al lavoro rivolti a soggetti svantaggiati, attività generalmente distinta dalla produzione di servizi sociali, assistenziali ed educativi (affidata invece alle cooperative sociali di tipo A). Questo particolare assetto ha consentito di affinare nel corso del tempo l idea di supported employment in modalità e tecniche di inserimento lavorativo, puntando su: percorsi basati sulla individuazione e strutturazione di un progetto di inclusione individualizzato a durata definita; formazione on the job, grazie alla costituzione di team di lavoro composti da personale svantaggiato e normodotato; quest ultimo ha richiesto un consistente investimento in formazione, soprattutto per quanto riguarda le capacità di affiancamento (tutor dell inserimento lavorativo) e il management dei percorsi (responsabile sociale); ricollocazione al termine del progetto di inserimento e subordinata alle condizioni del soggetto, in contesti produttivi ordinari, così da favorire la possibilità di mantenere un turn-over in entrata che amplia la platea dei beneficiari senza aumentare eccessivamente le dimensioni dell impresa pregiudicando la qualità del sistema relazionale. L attività economica è strumentale alla produzione del bene inserimento lavorativo. È previsto infatti l obbligo di mantenere in forza una quota di manodopera svantaggiata significativa (minimo 30% del totale degli occupati), ma non così elevata da impedire una gestione economicamente sostenibile. ciò consente una chiara distinzione tra inserimento lavorativo e laboratorio protetto di tipo socio assistenziale e, nel suo insieme, definisce le cooperative sociali di tipo B come impre- 15 se con un doppio prodotto : inclusione sociale attraverso il lavoro e beni e servizi scambiati sui rispettivi mercati. - L assetto multistakeholder, in quanto la cooperativa sociale di tipo B può coinvolgere nella
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