Il conflitto di interessi nella legge 215 del PDF

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Il conflitto di interessi nella legge 215 del 2004 di Bruno Valensise (terzo capitolo della tesi di dottorato) 1. Premessa. Una disciplina che regoli il possibile contrasto tra gli interessi, le istanze,

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Il conflitto di interessi nella legge 215 del 2004 di Bruno Valensise (terzo capitolo della tesi di dottorato) 1. Premessa. Una disciplina che regoli il possibile contrasto tra gli interessi, le istanze, i desideri personali di chi è preposto a cariche pubbliche e gli interessi pubblici ai quali deve essere sempre assegnata la prevalenza è un'esigenza ineliminabile di ogni organizzazione statale moderna; essa costituisce il portato ideologico fondamentale del pensiero politico liberale. Ricorda un attenta dottrina che il primo e più sentito obiettivo dei rivoluzionari liberali era un progetto di società dal momento che la contestazione fondamentale rivolta al sovrano era, in effetti, l'incontrollata associazione - cumulo tra potere istituzionale e potere proprietario: l'uno funzionale all'altro. Da qui la rivendicazione - tolleranza per uno stato minimo, che non riproducesse, seppure in altra forma, l'antica e odiata sovrapposizione di ruoli 305. La questione del conflitto di interessi , quindi, esemplifica una patologia: infatti la sua esistenza ha sovvertito un principio o, meglio, un'esigenza immanente nella società liberale [ ] quanti sono titolari di rilevanti posizioni economiche e competono nel mercato non devono assommare ad esse potere politico determinante, come è indubbiamente quello di governo 306. In altri termini laddove si presenti l'esigenza di definire una disciplina normativa in grado di prevenire e risolvere situazioni di conflitto di interessi ci si accorge di essere di fronte ad una degenerazione del postulato fondamentale proprio delle società liberali: il tema, com'è intuibile, imporrebbe di analizzare diverse variabili dal momento che ad esso sono connesse anche riflessioni collegate al sistema elettorale ed alle forme della rappresentanza politica nei moderni ordinamenti giuridici. Del resto neppure si può trascurare la circostanza che nelle moderne democrazie preoccuparsi di porre delle regole sulla condotta etica dei propri 305 E. BETTINELLI, Conflitti di interesse o conflitti di posizioni? L' esercizio esclusivo delle funzioni (di governo) nella società liberale, Testo dattiloscritto, rivisto ed integrato della lezione svolta al Seminario di studi e ricerche parlamentari, Firenze, 25 marzo 2002, E. BETTINELI, cit., 6; per il quale in effetti sembra quasi fisiologica la necessità di disciplinare il conflitto di interessi dal momento che inevitabilmente si arriva ad una sovrapposizione tra l'esercizio dei poteri pubblici e le ambizioni personali dei titolari degli organi di governo della collettività. 162 governanti è un segno di forza e di maturità perché significa che l osmosi tra società civile e sfera politica funziona con pienezza e vivacità 307 ; vero è, allora, che se una società autenticamente liberale richiederebbe una netta separazione tra appartenenti alla società civile e soggetti che operano nell agone politico, è altrettanto vero che non si può non tener conto anzi occorre agevolarla, per diverse ragioni - della partecipazione dei primi ai circuiti politici decisionali. Ecco, allora, che diventa imprescindibile definire un adeguata disciplina giuridica che tenga conto dei possibili valori in conflitto. In fondo tale esigenza nasce quando i talenti espressi dal mondo della produzione e dalle altre dimensioni della vita civile affluiscono con il loro bagaglio di esperienza e di competenze nell arena politica, per arricchire ed articolare l espressione dell interesse pubblico [ ] riflesso di questo risveglio di passione civica da parte di coloro che per troppo tempo si erano chiamati fuori dalla responsabilità pubbliche 308. Quindi, qualsiasi disciplina in materia dev essere capace di contemperare le esigenze che rischiano di venire in conflitto: è necessario garantire la piena partecipazione di tutti i cittadini alla vita politica del paese prevenendo eventuali conflitti tra l interesse pubblico generale e quello individuale, privato. Già queste brevi riflessioni fanno chiaramente intendere che le tematiche appena accennate sono di ampio respiro ed obbligherebbero ad un'analisi troppo estesa; è necessario, allora, esaminare esclusivamente i dati normativi. Il ragionamento sulla legge approvata dal Parlamento italiano lo scorso anno riparte, insomma, dal punto da cui è iniziato a svilupparsi il nostro lavoro: ci eravamo posti l'interrogativo di cosa fosse il conflitto di interessi e del perché nelle moderne democrazie esso costituisca oggetto di attente ed approfondite analisi, non solo a carattere giuridico. Il Parlamento italiano ha approvato una disciplina con la quale sarebbe stata individuata la soluzione al conflitto di interessi: essa è stata introdotta con la legge 20 luglio 2004, n. 215 recante Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi ed è entrata in vigore il 2 settembre La legge cerca di dare risposta ai numerosi e cruciali profili che attengono al corretto funzionamento degli organi del governo nazionale, con particolare riferimento al tema del 307 S. MANNONI, Nota sulla legislazione in materia di conflitto di interessi negli USA, allegata al resoconto della audizione tenutasi in 1 a Commissione della Camera dei deputati, XIV legislatura, seduta del 29 gennaio 2002, 45 ss. 308 S. MANNONI, cit., La legge è pubblicata sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale del 18 agosto 2004, n possibile contrasto tra l interesse pubblico e gli interessi privati dei titolari di cariche di governo. Questa legge, come poche altre, ha avuto un percorso parlamentare fortemente condizionato da un dibattito politico intenso durato addirittura un decennio: fasi altalenanti certamente non legate alla complessità tecnica delle disposizioni di legge. Non a caso il conflitto di interessi è un argomento che ha iniziato a svilupparsi con la discesa in campo dell'attuale Presidente del Consiglio, On. Berlusconi, tanto che esso è più che altro sbrigativamente rappresentato ed identificato con la situazione giuridico - economica che lo riguarda 310. Del resto è facilmente comprensibile che un problema siffatto sia stato affrontato solo in occasione di un evento effettivamente di grande impatto: la rottura del monopolio in base al quale la politica del paese è stata per decenni privilegio esclusivo di un ceto che ne aveva fatto una professione: professionisti della politica come a volte, non senza ironia, vengono definiti. Insomma, il conflitto di interessi entra nell'agenda politica solo in occasione della decisione di partecipare alla vita politica nazionale manifestata nel lontano 1994 da Berlusconi, oggi autorevole rappresentante della vita politica nazionale. Più esattamente non è tanto la discesa in campo dell on. Berlusconi ad animare da subito il dibattito quanto la sua vittoria alle elezioni politiche del Infatti l ingresso di Berlusconi sulla scena politica venne accompagnata dalla presentazione del partito di Forza Italia: gli schieramenti politici che erano stati costituiti attorno al medesimo (il Polo del Buon Governo, nel centro-sud, e il Polo della libertà, nel centro-nord) ottennero la maggioranza parlamentare e 310 Questa affermazione è in effetti un dato inconfutabile; del resto anche la legge 215 del 2004 ragiona, per ciò che riguarda l ambito soggettivo di riferimento, esclusivamente, sui titolari di cariche di Governo. Nel corso del lavoro vedremo perché, a nostro giudizio, ciò costituisca senza alcun dubbio uno degli aspetti critici dell impianto normativo definito dal Parlamento: E sufficiente, per il momento, rilevare come proprio qualche tempo fa il nuovo Governatore della Banca d Italia, Draghi, ha definito una soluzione al personale conflitto di interessi nel quale si trovava: si v., in tal senso, Draghi risolve il suo conflitto di interessi, in La Repubblica, 19 gennaio 2006, 7. Draghi non è titolare di una carica di governo e quindi non si può applicare alla carica che ricopre la legge 215 del Eppure egli, all atto dell insediamento, ha comunicato di aver posto in essere tutte le possibilità giuridiche che il nostro ordinamento consente per risolvere il suo conflitto di interessi. Alcuni elementi di fatto possono tornare utili per comprendere correttamente la vicenda del neo governatore della Banca d Italia: come ha spiegato in suo editoriale L. ZINGALES, Il codice ideale del Governatore, in Il Sole 24 ore, 15 gennaio 2006, 1, la nomina di Draghi nasce con un potenziale conflitto di interessi , dal momento che il neo governatore, quando era vice presidente della società internazione d affari Goldman Sachs, ha organizzato l offerta per Bnl di Bbva, la rivale di Unipol . Il giornalista del quotidiano economico ha poi indicato altri aspetti che avrebbero reso evidente il conflitto di interessi di Draghi; quest ultimo, prendendo quasi alla lettera i suggerimenti espressi nel medesimo contesto dall editorialista economico, ha deciso di porre in essere alcune scelte molto efficace per dare una soluzione preventiva al conflitto di interessi. Vedremo più avanti di cosa si tratta visto che alcune scelte poste in essere da Draghi rappresentano ai nostri occhi delle possibili correzioni che dovrebbero essere apportate al testo di legge oggi vigente. 164 costituirono così un Governo presieduto dallo stesso on. Berlusconi. Ciò suscitò le prime preoccupazioni per il possibile emergere di conflitti di interessi, di cui, in realtà, già in precedenza, vi erano state alcune manifestazioni, per quanto meno evidenti, sempre passate del tutto sotto silenzio 311. Tuttavia, nonostante l'argomento sia tra quelli che in una moderna democrazia dovrebbe considerarsi cruciale per il suo corretto funzionamento un provvedimento di legge in materia è stato approvato solo lo scorso anno. E lecito supporre che anche per tale circostanza l'entrata in vigore della legge è stata salutata con soddisfazione da ampi settori della dottrina costituzionalistica e da alcuni esponenti politici di primo piano 312 : un giudizio positivo che pare espresso più sul piano della opportunità politica per un intervento normativo sul tema divenuto ormai improcrastinabile, che per i contenuti giuridici che presenta l'articolato. Va detto, altresì, che in realtà la legge citata non ha esaurito la disciplina sul conflitto di interessi poiché qualche tempo dopo è stato emanato dal 311 E lecito pensare che se l on. Berlusconi e lo schieramento di forze politiche che lo sostenne non avessero vinto le elezioni politiche del 1994 il conflitto di interessi ancora una volta non sarebbe entrato nell agenda politica di nessun governo. A tal proposito sottolinea A. PERTICI, Il conflitto di interessi, Giappichelli, Torino, 2002, p. 317; vedi anche ora ID., Il conflitto di interessi. Dieci anni di proposte di legge e dibattiti parlamentari in attesa dell approvazione di una legge di disciplina della fattispecie, in L attuazione della Costituzione, (a cura di S. Panizza R. Romboli), Edizioni PLUS, Pisa, 2004, 244 ss. che la questione del conflitto di interessi divenne oggetto di particolare attenzione a seguito del conferimento all'on. Berlusconi dell'incarico di formare il Governo al punto che l'allora Presidente della Repubblica Scalfaro pensò di porre sotto tutela l'esigenza che le funzioni pubbliche venissero esercitate in assenza di conflitti di interessi, attraverso l'individuazione di un soggetto garante. L'idea, che poi non ebbe realizzazione compiuta, venne espressamente criticata da autorevoli costituzionalisti; è sufficiente ricordare che sulle pagine de La Repubblica del 25 aprile 1994 il Prof. Paolo Barile definì l'idea del garante del Governo un'idea barocca, senza alcuna legittimazione costituzionale . Si optò, invece, per la nomina, da parte del Presidente del Consiglio, con l'assenso del Presidente della Repubblica, di un Comitato di studio cui venne conferito l'incarico di individuare, in tema di commistione fra l'interesse pubblico proprio della funzione e l'interesse privato del titolare dell'attività di Governo, possibili integrazioni e aggiornamenti della legislazione vigente: e questo, sia in via generale, sia per quanto concerne in particolare le imprese esercenti mezzi di comunicazione di massa, per le quali, in attesa del riassetto di tale settore, si tratta di delineare un'adeguata formula di garanzia rispetto ad eventuali abusi . 312 Si v. N. ZANON, Autorità alla prova, in Il Sole 24 ore, 14 luglio 2004, 1 e 6; G. VASSALLI, Vassalli: una legge importante, in Il Giornale, 14 luglio 2004; nello stesso quotidiano, nel corso di un'intervista, il giudizio positivo, con alcuni distinguo, di M. CACCIARI, 2; M. LUCIANI, Istituzioni che funzionano, in La Stampa, 14 luglio 2004, 1, il quale più che affrontare nel merito la disciplina approvata rileva un aspetto interessante che investe il funzionamento dell apparato istituzionale: [ ] la legge, invece, buona o cattiva che sia, è passata, e se è stata approvata lo si deve soprattutto all autonomia delle regole istituzionali che governano il Parlamento e all impegno nel farle seguire[ ] ; sempre in un'intervista è contenuta la valutazione favorevole ma non troppo di D. FISICHELLA, in Il Corriere della Sera, 14 luglio 2004, 3; ed ancora di P. GUZZANTI, Il gioco è finito, in Il Giornale, 14 luglio 2004, 1; molto critico, per contro, in un intervista rilasciata al quotidiano La Repubblica, 14 luglio 2004, 9 è G. SARTORI; nello stesso quotidiano, qualche giorno prima il 6 luglio 2004, G. VALENTINI, Gli interessi privati del premier, Presidente della Repubblica il decreto - legge 6 settembre 2004, n. 233, contenente Modificazioni alla legge 20 luglio 2004, n. 215, in materia di risoluzione dei conflitti di interessi 313. Le modifiche introdotte con lo strumento della decretazione d urgenza hanno avuto il pregio di operare un ritocco formale alla disciplina già entrata in vigore: infatti, con esse viene correttamente richiamata non già la disciplina dettata dall'art. 2, comma 1, della legge 31 luglio 1997, n. 249 già abrogata dall'art. 28, comma 1, lett. f) della legge 3 maggio 2004, n. 112, c.d. Legge Gasparri - bensì, correttamente, la nuova normativa recata dalla legge 112 del Infine, da ultimo, si è intervenuti con il decreto legge 31 marzo 2005, n. 44, convertito nella legge 31 maggio 2005, n. 88, con il quale, accanto alla già prevista deroga per i parlamentari in tema di 313 Il decreto legge sopra indicato è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell 8 settembre 2004, n. 211 ed è entrato in vigore, per espressa previsione contenuta nell art. 2, il giorno stesso della sua pubblicazione. Il decreto legge è stato convertito nella legge 5 novembre 2004, n. 261, pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 261 del 6 novembre 2004 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 settembre 2004, n. 233, recante modificazioni alla legge 20 luglio 2004, n. 215, in materia di risoluzione dei conflitti di interesse). 314 La relazione di accompagnamento al decreto - legge 233 del 2004 parla, in effetti, di mero errore di coordinamento formale del testo [ ] di disposizioni definitorie innovative già vigenti al momento della emanazione della legge sulla risoluzione dei conflitti di interessi . Fa notare, al riguardo, M. MELE, Tesauro e Cheli vigileranno sulle sanzioni, in Il Sole 24 ore, 14 luglio 2004, 5, che la situazione sarebbe apparsa completamente diversa qualora la legge sul conflitto di interessi fosse stata approvata prima della legge Gasparri: si ricorderà, infatti, che la legge Gasparri fu rinviata alle Camere dal Presidente della Repubblica (in data 15 dicembre 2003, il Presidente della Repubblica ha chiesto alle Camere, con messaggio motivato, a norma dell'articolo 74, primo comma della Costituzione, una nuova deliberazione in ordine alla predetta legge, a lui trasmessa in data 5 dicembre 2003), poiché alcune delle norme in essa contenute vennero considerate in contrasto con alcune disposizioni costituzionali, anche alla luce della giurisprudenza del giudice delle leggi. Ebbene, per evitare che la sentenza n. 466 del 20 novembre 2002 della Corte Costituzionale, producesse effetti giuridici alla data 31 dicembre del 2003, il Governo intervenne con un decreto legge (Decreto legge 24 dicembre 2003, n. 352, in G.U. n. 300 del 29 dicembre Disposizioni urgenti concernenti modalità di definitiva cessazione del regime transitorio della legge 31 luglio 1997, n. 249), subito battezzato salva Rete4. Il giornalista ricorda come il rinvio dell'esame parlamentare del DDL governativo in materia di conflitto di interessi si giustificasse unicamente con il desiderio del Governo di approvare preventivamente il decreto -legge. E' noto, infatti, che il decreto - legge deve essere firmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale, come evidenzia la ricostruzione dei fatti, è vero che si allontanò dall aula, nel corso dell illustrazione del provvedimento in Consiglio dei ministri ma, poi, appunto, non fece mancare la sua firma in calce all'atto. In questo caso, a ben vedere, si sarebbe potuto analizzare il comportamento dell'autorità Antitrust chiamata a monitare gli atti governativi per verificare l'eventuale vantaggio dell'impresa di cui è proprietario un membro del Governo, cioè la famiglia Berlusconi tramite Fininvest, maggiore azionista di Mediaset , con possibile irrogazione di sanzione che sarebbe potuta arrivare fino ad una somma pari a quella del vantaggio patrimoniale conseguito (Mediaset parlò di un danno pari a 350 milioni di euro) . Certo, si tratta di una tesi che rischia di provare troppo, poiché se la ricostruzione fatta dal giornalista in sé non è lontana dalla descrizione della vicenda sul piano politico e temporale, è ben vero che la stessa legge Gasparri ha delegato il Governo ad emanare un Testo unico della radiotelevisione, cosicchè ciò che non è stato possibile verificare allora potrebbe essere valutato al momento dell'emanazione di quest'ultimo atto normativo: sul piano giuridico, in buona sostanza, ci sarebbe sempre la possibilità di misurare se un atto abbia favorito in modo preferenziale un soggetto economico collegato al titolare di una carica di Governo. 166 incompatibilità con la titolarità della carica di governo è stata aggiunta una nuova eccezione per gli amministratori di enti locali, come definiti dall art. 77, comma 2 del testo unico di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n Infine, occorre considerare che la legge 215 del 2004 ha espressamente demandato all Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ed all Autorità garante del mercato e della concorrenza (titolari del potere di accertamento e del connesso potere di controllo) il compito di dettare con appositi distinti regolamenti le procedure istruttorie e i criteri di accertamento per le attività ad essa demandate dalla presente legge, [ ] : una previsione che ha determinato l estensione delle fonti normative che disciplinano l argomento. Da un primo, rapido esame delle disposizioni contenute nel testo di legge primaria emerge che: 1) la fonte legislativa primaria è stata considerata sufficiente per disciplinare in maniera esaustiva il conflitto di interessi, senza intervenire direttamente con una modifica costituzionale; 2) l'ambito soggettivo di applicazione della disciplina è stato circoscritto ai titolari di cariche di Governo; 3) gli strumenti scelti per sanzionare il conflitto di interessi si collocano su due piani e sono strettamente ed intimamente connessi alla visione duale del fenomeno ed alla lettura che il legislatore ha scelto per l identificazione della patologia: 3.1) da un lato, infatti, il conflitto di interessi è visto in termini statici id est è dato dal contrasto (rectius: incompatibilità) tra la posizione di Governo ricoperta e la diversa carica/ufficio pubblico e privato di cui si è titolari - e, quindi, l ottica sanzionatoria assume natura preventiva, attraverso la individuazione, appunto, di diverse ed incisive cause di incompatibilità; 3.2) dall'altro, il confli
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