Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável brasileiro: o papel dos royalties do petróleo na institucionalização de uma política de preservação da biodiversidade

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  See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/271135778 Public Policies for Sustainable Development inBrazil: the Role of Oil Royalties in theInstitutionalization of a...  Article  · June 2012 DOI: 10.5380/dma.v25i0.25099 CITATION 1 READS 26 4 authors , including:Rodrigo Machado VilaniUniversidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) 28   PUBLICATIONS   4   CITATIONS   SEE PROFILE All content following this page was uploaded by Rodrigo Machado Vilani on 20 January 2015. The user has requested enhancement of the downloaded file.  Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 25, p. 11-26, jan./jun. 2012. Editora UFPR11MACHADO, C. J. S.; VILANI, R. M.; CHAME, M. Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável... Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável brasileiro: o papel dos royalties  do  petróleo na institucionalização de uma política de  preservação da biodiversidadePublic Policies for Sustainable Development in Brazil: the Role of Oil Royalties in the Institutionalization of a Policy of Preserving Biodiversity Carlos José Saldanha MACHADO * Rodrigo Machado VILANI ** Márcia CHAME *** RESUMO O objetivo desse trabalho é discutir a aplicação dos royalties  do petróleo na conservação da biodiver-sidade brasileira como elemento de promoção do desenvolvimento sustentável. A perda de espécies e a redução de variedade genética são consequências diretas e/ou indiretas de ações antrópicas, tais como: desmatamento, expansão urbana, queima de combustíveis fósseis, entre outras. Partindo da concepção de que os royalties conguram uma compensação nanceira, cuja gênese é a promoção de justiça intergera -cional, realizamos uma análise do arcabouço legal em vigor para determinar a compatibilização desses recursos com a proteção da biodiversidade. Constatamos a permanência de uma lacuna na apropriação da perspectiva intergeracional, constitucionalmente estabelecida, tanto ao longo do processo legislativo como na prática das políticas públicas ans. Mesmo diante das várias opções existentes para a aplicação dos royalties  do petróleo, concluímos defendendo a sua aplicação na conservação da biodiversidade enquanto patrimônio para as futuras gerações.  Palavras-chave : biodiversidade; royalties ; justiça intergeracional; metodologia qualitativa; políticas  públicas. *  Doutor em Antropologia Social (Université PARIS 5, Sciences Sociales Sorbonne). Pesquisador da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e Professor dos Programas de Pós-Graduação em Biodiversidade e Saúde (PPGBS-IOC) da Fiocruz e em Meio Ambiente (Doutorado) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPG-MA/ UERJ). E-mail: saldanha@ocruz.br  **  Doutor em Ciências do Meio Ambiente (UERJ). Professor da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) e Professor do Mestrado em Planeja-mento Regional e Gestão de Cidades da Universidade Cândido Mendes (UCAM). E-mail: r_vilani@yahoo.com.br  ***  Doutora em Ciências Biológicas (UFRJ). Pesquisadora da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e Coordenadora do Programa Institucional Biodiversidade & Saúde da Fiocruz. E-mail: m-chame@globo.com  Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 25, p. 11-26, jan./jun. 2012. Editora UFPR 12MACHADO, C. J. S.; VILANI, R. M.; CHAME, M. Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável... ABSTRACT The aim of this paper is to discuss the application of oil royalties in biodiversity conservation in Brazil as part of promoting sustainable development. The loss of species and reduction of genetic variation are direct and/or indirect consequences of human actions such as deforestation, urban sprawl, burning fossil fuels, among others. Starting from the idea that the royalties make up a nancial compensation whose genesis is the promotion of intergenerational justice, we performed an analysis of the legal fra-mework in place to determine the compatibility of these resources with the protection of biodiversity. We notice that there is a gap in ownership of intergenerational perspective, constitutionally established,  both along the legislative process and practice of related public policy. Even with the various options for the application of oil royalties, we conclude by defending its application in biodiversity conservation as heritage for future generations.  Keywords : biodiversity; royalties; intergenerational justice; qualitative methodology; public policies.  Introdução  Numa perspectiva histórica, pode-se dizer que os anos compreendidos entre o nal da década de 1960 e começo dos anos 1970 tornaram-se o marco temporal da  preocupação ambiental em âmbito global. A expressão meio ambiente  emerge, abrangendo as relações entre o homem e o seu meio ambiente natural ou articial. Amplia, portanto, o campo de estudo que havia sido proposto pela Ecologia, desde 1866, quando Ernst Haeckel referiu-se a essa ciência como o estudo da inuência do ambiente sobre os animais, o qual, não necessariamente, precisaria levar em consideração a presença do homem. A partir das discussões do Clube de Roma, em 1968, e da I Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNCED), em Estocolmo, em 1972, inúmeros debates e conferências multilaterais se sucederam. Esse amplo debate, ainda em andamento, propôs diversos  princípios e amplos objetivos de preservação e conservação ambiental voltados para aconciliação,de forma harmônica, com as nalidades econômicas das nações. Desde então, conforme enfatizam Machado e Oliveira (2009a), mesmo ocorrendo uma ampliação do arcabouço legal de proteção do meio ambiente, fenômenos como “o  processo de globalização, associado à intensicação e à velocidadedo deslocamento humano e de cargas pelos quatrocantos do mundo, contribuiu, sobremaneira, para a quebra de barreiras ecológicas” (p. 22). Sob esta mesma perspectiva de análise, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) des-taca, em seu documento intitulado  Rumo a uma Economia Verde , que: Várias crises simultâneas iniciaram-se ou aceleraram-se durante a última década: crises climáticas, de biodiversi-dade, combustível, alimentos, água, e mais recentemente no sistema nanceiro e econômico como um todo. A aceleração de emissões de gases de efeito estufa indica uma ameaça crescente de mudanças climáticas descon-troladas, com consequências potencialmente desastrosas  para a humanidade. (PNUMA, 2011, p. 1). Em conjunto, essas crises colocam em risco a existên-cia do próprio ser humano no planeta ao destruir a base ma-terial de sustentação econômica e social, respectivamente, os recursos naturais (em termos quantitativos) e o ambiente ecologicamente equilibrado (tomado sob a perspectiva da qualidade de vida da população).A perda de qualidade ambiental e a redução do esto-que de recursos naturais requerem um novo direcionamento na agenda de temas e problemas a serem discutidos e insti-tucionalizados por meio da formulação e/ou do aprimora- mento de políticas públicas. Para exemplicar o problema a ser enfrentado, tratamos da erosão dos recursos genéticos do  planeta, tanto pela extinção de espécies como pela redução de sua diversidade genética, ocasionada pela supressão de habitats  e espécimes. Moraes (2010, p. 6) justica que a “perda de biodiversidade tornou-se uma questão central que mobiliza tanto a comunidade cientíca quanto o governode diversos países, principalmente os de regiões tropicais”. Assim sendo, enquanto líder da lista dos 17 países detentores da maior diversidade biológica do planeta (SZPILMAN, 1998), é preciso analisar se o Brasil dispõe de um arcabouço institucional-legal competente para gerir esse patrimônio de aproximadamente 13% de toda a biota do planeta (LEWINSOHN; PRADO, 2005). Ademais, é  Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 25, p. 11-26, jan./jun. 2012. Editora UFPR13MACHADO, C. J. S.; VILANI, R. M.; CHAME, M. Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável...  preciso reconhecer como podem ser criadas e mantidas ini-ciativas positivas de conservação da diversidade biológica de um país cujo pluralismo cultural também impressiona. São cerca de 230 etnias indígenas, que totalizam, aproxi-madamente, 800 mil pessoas espalhadas pelo país. A grande maioria das etnias indígenas (96,61%) vive na oresta amazônica, enquanto o restante habita predominantemente áreas urbanas, ocupando cerca de 13% do território nacional (ISA, 2010; WESSENDORF, 2008).Como forma de colaborar para esse debate, procu-ramos conciliar esses ideais com o objetivo de promoção da justiça intergeracional que se encontra na gênese dos royalties , de maneira geral, e, especicamente, daqueles  provenientes da atividade petrolífera. Isso porque se dis-cute atualmente no país a repartição desses recursos sem, contudo, aprofundar os critérios de destinação dos mesmos  para que se assegure o direito das futuras gerações, aviltado  pelo esgotamento dos recursos no presente.A matéria, entretanto, não é de solução simples. Em notícia dada pela própria Câmara dos Deputados, seu atual presidente (2011-2012), Dep. Marco Maia, armou que nunca haverá consenso para a questão relacionada à distribuição dos royalties , “devido à complexidade e [a]o grau de polêmica que possui” (OLIVEIRA, 2011). Ademais, conforme noticiado pelo jornal O Globo , a controvérsia quanto à nova proposta de divisão de royalties  ainda se  prolongará na Câmara dos Deputados; entretanto, consoante Kaercher ( apud   JUNGBLUT et al  ., 2011, p. 32), “se o ob- jetivo é alcançar uma equidade distributiva, quem deveria abrir mão dos royalties  e PEs [Participações Especiais] nos campos a serem licitados seria a União”. Procurando, então, trazer elementos para a denição de critérios na destinação dos royalties  e para a garantia da responsabilidade intergeracional por meio da conservação da diversidade biológica, o trabalho trata, inicialmente, da questão relacionada à destinação dos royalties  do petróleo. Em seguida, realiza uma breve análise dos princípios es-truturantes desse trabalho – desenvolvimento sustentável e responsabilidade intergeracional. Para contextualização dos principais aspectos relacionados à biodiversidade,  procedemos com apontamentos gerais quanto aos impactos das ações antrópicas sobre os recursos genéticos. Denido o objeto de estudo, legal, institucional e conceitualmente, realizamos, em seguida, a partir da Convenção da Diversi-dade Biológica (CDB), as propostas para o fortalecimento das medidas de proteção da biodiversidade brasileira. Por m, tecemos considerações gerais acerca dos pontos de aproximação e distanciamento entre as previsões legais e constitucionais e a realidade de prática pública nacional no alcance de um modelo de desenvolvimento que se pro- ponha sustentável. As descrições e análises desse artigo  basearam-se em informações levantadas por meio de uma metodologia qualitativa estruturada em torno da técnica de leitura de fontes secundárias (dispositivos jurídicos diver- sos, artigos cientícos, capítulos de livros, livros, relatórios,  sites  institucionais e governamentais).  Destinação dos royalties  do petróleo Inicialmente, destacamos que os royalties  não são as únicas compensações governamentais, conforme dispõe o art. 45 da Lei 9478/97 (Lei do Petróleo), que ainda prevê: a) o bônus de assinatura; b) a participação especial; c) o  pagamento pela ocupação ou retenção de área. Ao lado da  participação especial, conguram-se de maior importância  por estarem vinculados à produção petrolífera.Assim sendo, Os royalties  constituem uma compensação nanceira mensal à União incidente sobre o valor total da produção de óleo e gás. Em geral, a alíquota deste tributo é de 10% sobre o valor da produção, avaliada de acordo com um  preço de referência calculado com base em uma cesta de tipos internacionais de petróleo ou gás. A ANP pode estabelecer em edital de licitação a redução, em até 5  pontos percentuais, da alíquota deste tributo, se julgar que as condições de produção e os riscos geológicos  justiquem tal medida. Os recursos arrecadados via royalties  são divididos entre os Estados e os Municípios  produtores, o Tesouro Nacional e os Ministérios da Ciên- cia e Tecnologia e da Marinha (POSTALI, 2009, p. 212). A legislação nacional esclarece esta conceituação, afirmando que os royalties  “constituem compensação nanceira devida pelos concessionários de exploração e  produção de petróleo ou gás natural” (art. 11 do Decreto 2.705/1998). Em relação a esta conceituação, Freitas (2009,  p. 6) traz duas interpretações quanto ao seu alcance. Primei-ramente, “trata do pagamento de uma renda no sentido eco-nômico (ou ricardiano), em virtude da propriedade de um fator de produção não reproduzível.” Por outro lado, uma segunda leitura refere-se aos royalties  como compensação  pelos impactos negativos da indústria petrolífera. Importa  Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 25, p. 11-26, jan./jun. 2012. Editora UFPR 14MACHADO, C. J. S.; VILANI, R. M.; CHAME, M. Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável... reconhecer que, pelo primeiro entendimento, temos a con-centração dos royalties  na União, em ressarcimento pelo esgotamento de um recurso de sua propriedade, enquanto que a segunda construção descentralizaria os recursos, direcionando-os aos municípios e Estados produtores, que suportam os impactos ambientais, econômicos e sociais da exploração dos recursos energéticos fósseis (FREITAS, 2009, p. 7). Essa “confusão interpretativa” é tratada por autores como Leal e Serra (2003, p. 163), que alertam para que essa compensação não seja relacionada “aos impactos negativos do adensamento causados pela acelerada dinâmica de cres-cimento das áreas produtoras de petróleo e gás natural”. Isso  porque essa condição, inerente ao determinismo físico das reservas, aumenta, por exemplo, a circulação de renda e a arrecadação tributária. É neste sentido que os autores argu-mentam que sua função é a de “equacionar um problema de justiça intergeracional”, o que signica a compensação  pelo esgotamento de recursos não renováveis, o que implica em “atrelar sua aplicação a investimentos pró-diversicação  produtiva” (LEAL; SERRA, 2003, p. 163). Entretanto, nos mercados atuais, prepondera a ausên- cia da preocupação com as gerações futuras (LEIS, 1999, p. 160), em agrante descompasso, como veremos na próxima seção, com os princípios constitucionais do desenvolvimen-to sustentável e da responsabilidade intergeracional. Isso se evidencia em relação aos combustíveis fósseis porque “o preço do petróleo ou do carvão não considera o fato de estar sendo consumido recurso natural não renovável” (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 129). E não só pelo mercado, como pela própria questão da Administração Pública, a qual tende a reproduzir esses efeitos adversos, como aponta Serra (2007, p. 96), em relação ao uso dos royalties  pelo Ministério de Ciência e Tecnologia, deni - do pelo art. 49, I, “d” e II, “f”, da Lei no 9.478/97 1 , que, “antes de guiar-se pelo princípio da promoção da justiça intergeracional, segue o sentido oposto, contribuindo para adensar a própria cadeia produtiva do petróleo e, quiçá, intensicando o próprio ritmo de exploração das jazidas de petróleo e gás”.Ganha relevo, portanto, no momento em que são discutidas propostas governamentais para a revisão dos critérios de partilha dos royalties do petróleo da chamada camada pré-sal  , perquirir a adequação da aplicação desses recursos em consonância com a gênese daquela compensa- ção nanceira. Em outras palavras, o debate não pode ser conduzido apenas em razão da necessidade de manutenção das condições de sustentação nanceira dos diferentes entes federados.Cumpre destacar, brevemente, que a “descoberta” da camada do pré-sal se deu a partir de poços de petróleo  perfurados na Bacia de Santos em 2004, até que, em 2006, foram conrmados grandes reservatórios de petróleo e gás natural a uma profundidade de 7.600 m, a partir do nível do mar (PETROBRAS, 2010). O descobrimento dessa nova fronteira exploratória deu início a um processo de revisão da legislação regulatória das atividades de petróleo e gás natural, que culminou com a divulgação, em 31 de agosto de 2009, do “novo marco regulatório”, sob o  slogan  “Pré-sal  patrimônio da União, riqueza do povo e futuro do Brasil”. A elaboração do novo marco regulatório cou a cargo de uma Comissão Interministerial (CI), especialmente insti- tuída “com a nalidade de estudar e propor as alterações necessárias à legislação, no que se refere à exploração e à  produção de petróleo e gás natural nas novas províncias  petrolíferas descobertas em área denominada Pré-Sal” (Decreto sem número, de 17 de julho de 2008). Um traço característico da CI é que não há previsão de representação do Ministério do Meio Ambiente, apesar de se tratar da exploração de recurso natural para os quais será exigido licenciamento ambiental e, assim sendo, devendo ser ana-lisados os impactos ambientais da exploração do pré-sal. Não nos parece ser demasiado acentuar que se trata aqui de um recurso esgotável e por mais que novas desco- 1  Art. 49. A parcela do valor do royalty  que exceder a cinco por cento da produção terá a seguinte distribuição: I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas uviais e lacustres: [...] d) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia para nanciar programas de amparo à pesquisa cientíca e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo, do gás natural, dos biocombustíveis e à indústria petroquímica de primeira e segunda geração, bem como para programas de mesma natureza que tenham por nalidade a prevenção e a recuperação de danos causados ao meio ambiente por essas indústrias; II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental:[...] f) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia para nanciar programas de amparo à pesquisa cientíca e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo, do gás natural, dos biocombustíveis e à indústria petroquímica de primeira e segunda geração, bem como para programas de mesma natureza que tenham por nalidade a prevenção e a recuperação de danos causados ao meio ambiente por essas indústrias.
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