Contribuição para o desenvolvimento sustentável dos projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo na américa latina

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Resumo O s acordos sobre o clima incorporam a relação entre o desenvolvimento sus-tentável e a mudança climática. Particularmente, por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), integram-se objetivos de redução das emissões de Gases de Efeito

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  53 * Doutora pelo Programa de Pós-Graduação em Integração da América Latina da Universidade de São Paulo. Pós-Doutoranda no Instituto   de Energia e    Ambiente da Universidade de São Paulo. Bol-sista do CNPq – Brasil. E-mail: lbenites@usp.br **Doutor em Economia pelo Instituto de Pesquisas Econômicas da Universidade de São Paulo. Professor do Departamento de Economia da FEA-RP na Universidade de São Paulo. E-mail: agremaud@usp.br  DOI: 10.1590/1984-9230803 Licença Creative Commons Attribution 4.0. C ONTRIBUIÇÃO   PARA    O   DESENVOLVIMENTO   SUSTENTÁVEL   DOS   PROJETOS   DE  M ECANISMO   DE  D ESENVOLVIMENTO  L IMPO   NA   A  MÉRICA   L  ATINA  Lira Luz Benites Lazaro* Amaury Patrick Gremaud** Resumo O s acordos sobre o clima incorporam a relação entre o desenvolvimento sus-tentável e a mudança climática. Particularmente, por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), integram-se objetivos de redução das emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) e a promoção do desenvolvimento sustentável. O objetivo do artigo é avaliar a contribuição dos projetos de MDL para o desenvolvimento sustentável em três países latino-americanos: Brasil, México e Peru. O estudo se baseou na revisão da literatura e na avaliação de 461 projetos, registrados no primeiro período do Protocolo de Kyoto. Os resultados mostram que apesar das três autoridades nacionais estabelecerem critérios para avaliar o desenvolvimento sustentável, elas não garantiram que todas as atividades de MDL contribuíssem para o seu alcance, e outros projetos apenas descrevem a redução da emissão de algum GEE para justicar sua contribuição. No Brasil e no Peru, a maior contribuição é na dimensão econômica, e no México na dimensão ambiental. O estudo mostra que o principal objetivo dos governos tem sido atrair investimentos e o discurso do desen- volvimento continua no MDL. Na avaliação dos projetos é dada maior importância à questão econômica, frente pouca importância dada para a dimensão social. Palavras-chave : Desenvolvimento sustentável. Protocolo de Kyoto. Mecanismo de desenvolvimento limpo. Acordo de Paris. América Latina. T  HE   SUSTAINABLE   DEVELOPMENT    CONTRIBUTION   OF   THE   CLEAN   DEVELOPMENT    MECHANISM   PROJECTS   IN  L  ATIN  A  MERICA   Abstract T  he climate agreements incorporate the connection between sustainable development and climate change. In particular, the Clean Development Mechanism (CDM) integrated Greenhouse Gas (GHG) emissions reduction goals with promoting sustainable development. The paper aims to assess the contribution of CDM projects to sustainable development in three Latin American countries: Brazil, Mexico and Peru. The study was based on the literature review and the analysis of 461 registered projects during the rst period of the Kyoto Protocol. The results show, although the three Designated National Authorities establishes cri -teria for assessing sustainable development; they did not ensure that all CDM projects contribute for them, and other projects only describe the reduction of the emission of any GHG to justify their contribution. In Brazil and Peru, the largest contribution was in the economic dimension and Mexico in the environmental dimension. The study  O &  S   - Salvador, v. 24, n. 80, p. 53-72, Jan./Mar. 2017www.revistaoes.ufba.br 54 Lira Luz Benites Lazaro & Amaury Patrick Gremaud  shows that the main objective of governments in Latin America has been attract investments and development discourse continues in the CDM. In the evaluation of these projects the main importance was for the economic issues against the little importance for social dimension. Keywords : Sustainable development. Clean development mechanism. Kyoto Protocol. Paris Agreement. Latin America. Introdução O e sforço para resolver a questão da mudança climática no âmbito das Na -ções Unidas começou com a Conferência sobre o Meio Ambiente Humano, em 1972. Após 20 anos, na Cúpula da Terra em 1992, realizada no Rio de Janeiro, deniu-se uma agenda política internacional para a mudança do clima e o desenvolvimento sustentável, face às negociações entre outros da Agenda 21 e da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC ou Convenção do Clima). A CQNUMC é a base jurídica para a ação internacional em mudança climáti - ca. Sua grande importância reside no fato de ter fornecido um objetivo, princípios básicos e compromissos. Além disso, estabeleceu procedimentos e instituições que proporcionam uma estrutura para as atividades políticas e diplomáticas (OBERTHÜR; HERMANN, 1999; VOIGT, 2009).  Durante a Terceira Conferência das Partes (COP 3) da Convenção do Clima, surgiu o Protocolo de Kyoto (PK), em 1997. Sua entrada em vigor foi em fevereiro de 2005 e o período de seu primeiro compromisso foi entre 2008–2012. O Protocolo, sendo o primeiro e o mais ambicioso acordo, é também um dos instrumentos jurídicos mais ambíguos. Muito do seu conteúdo foi considerado como um “negócio inacabado” (OBERTHÜR; HERMANN, 1999), tanto que se fez necessário fortalecer e ampliar as negociações no âmbito da Convenção do Clima para melhorar as perspectivas de sua implementação. Um desses “negócios inacabados” foi em relação ao período de compromisso, estabelecido em um horizonte de curto prazo de apenas cinco anos (2008–2012), que deixou para futuras negociações a adoção de um novo período, que inicialmente devia ser acordado em 2009 durante a COP 15, realizada em Copenhague, na Dinamarca. No entanto, essa conferência foi considerada um “fracasso”, pois terminou com uma simples declaração de intenções e um vazio político (BODANSKY, 2010), além de muita incerteza no mercado, principalmente para os desenvolvedores de projetos de redução de Gases de Efeito Estufa (GEE) para empreender investimentos pós-2012 (BENITES, 2015a). No nal de 2012, durante a Décima Oitava Conferência das Partes (COP18), realizada em Doha, Qatar, os países adotaram a “Emenda de Doha para o Protocolo de Kyoto”, concordando em um segundo período de compromisso, que compreende de janeiro de 2013 a dezembro de 2020 (UNFCCC, 2015a; MICHAELOWA, 2015), bem como se estabeleceu um plano para negociar um novo acordo pós-2020, nalmente alcançado no último dezembro de 2015, durante a COP 21 em Paris, França, o cha -mado “Acordo de Paris”. O Acordo de Paris inclui objetivos de longo prazo para limitar as emissões de GEE, e é o primeiro aplicável a todos os países Partes da Convenção do Clima, dife-rente do PK, que apenas estabeleceu metas obrigatórias de redução para os países desenvolvidos. Contudo, esse novo Acordo continua sendo um “negócio inacabado”, por apenas oferecer aspirações para manter o aumento da temperatura média global em 1,5–2ºC (graus), o que ainda precisará ser fortalecido em negociações futuras para se ter metas claras e mecanismos para seu cumprimento. No entanto, em relação ao mercado, se reduzem as incertezas e surgem sinais promissores, ao estabelecer a importância dos mecanismos de mercado para as ações de mitigação, tanto para o segundo período do PK até 2020 quanto depois dele, no âmbito do Acordo de Paris.  55 O &  S   - Salvador, v. 24, n. 80, p. 53-72, Jan./Mar. 2017www.revistaoes.ufba.br Contribuição para o desenvolvimento sustentável dos projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo na América Latina Os mecanismos de mercado, como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), foram criados com o PK para ajudar os países a cumprirem com suas obri-gações e incentivar o setor privado, e para os países em desenvolvimento contri-buírem com os esforços na redução de GEE. Conforme o artigo 12 do PK, o MDL é um instrumento de duas vias, projetado para atingir reduções de emissões de GEE e promover o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento (TORVANGER et al., 2013; ENI-IBUKUN, 2014). O artigo 12 coloca ênfase na igualdade entre os dois objetivos do MDL, não apenas porque ambos se aplicam a países em desenvolvimento, mas, também, porque poderiam ser perseguidos simultaneamente (TORVANGER et al., 2013). No entanto, o MDL tem recebido diversas críticas, uma delas refere-se à sua pouca contribuição para o desenvolvimento sustentável (OLSEN, 2007; RUTHNER et al., 2011; SUBBARAO; LLOYD, 2011; BENITES, 2013; KARAKOSTA et al., 2013; FEARNSIDE, 2015). Entre as razões apontadas pelos autores, está principalmente a falta de incentivos nanceiros, isso porque o desenvolvimento sustentável não tem valor monetário no mercado de carbono, e a tendência é priorizar as reduções certi - cadas de emissões. Por outro lado, há estudos que provam contribuições signicativas para o desenvolvimento sustentável, como os Relatórios da UNFCCC (2002; 2012); Spalding-Fecher et al. (2012); He, Huang e Tarp (2014). Além disso, avaliar a contribuição do MDL para o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento tem sido um desao ainda maior, em parte, em virtude da ausência de uma denição internacionalmente aceita do que é desenvolvimento sustentável (OLHOFF et al., 2004; RUTHNER et al., 2011), uma vez que pode variar de nação para nação, de acordo com os critérios de análise de cada país receptor, re- sultando em critérios pouco objetivos e de difícil vericação. Em alguns casos, até há o equivocado entendimento de que desenvolvimento sustentável é apenas sinônimo de “crescimento” econômico (SUBBARAO; LLOYD, 2011). Todavia, o fato de ser um mecanismo de mercado tem levantado muitas críti-cas, principalmente, tem sido acusado de promover atos de “neoespoliação colonial” (LOHMANN, 2006), ser concebido para servir às necessidades do capital, fornecendo reduções de emissões de baixo custo, uma nova forma de aquisição de terras e re-cursos em países pobres para sustentar o consumo perdulário dos ricos, ou seja, um  “colonialismo de carbono” (NEWELL; PATERSON, 2010). Visto como um exemplo do que Harvey (2005) chamou de redistribuição da riqueza por meio de “acumulação por espoliação”, “acumulação por descarbonização” (BUMPUS; LIVERMAN, 2008), “neoextrativismo” (GUDYNAS, 2013) ou, ainda, por converter as ações de mitigação em commodity,  sendo que qualquer projeto de MDL visa primeiramente o lucro, antes de qualquer envolvimento com questões ambientais ou menos ainda questões sociais (BENITES, 2013). Nesse sentido, o objetivo do trabalho foi avaliar a contribuição dos projetos de MDL para o desenvolvimento sustentável nas suas dimensões econômica, ambiental e social, em três países latino-americanos: Brasil, México e Peru. O estudo baseou--se na revisão da literatura e na avaliação de 461 projetos registrados no Conselho Executivo do MDL, da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Para isso, com base na metodologia de análise de conteúdo, foram estabelecidos critérios e indicadores para as três dimensões do desenvolvimento sustentável.A análise foi realizada a partir dos Documentos de Concepção do Projeto de MDL registrados de janeiro de 2005 a dezembro de 2012, o que corresponde ao primeiro período do PK. Nesse período, foram encontrados 255 projetos registra - dos pelo Brasil, 160 pelo México e 46 pelo Peru, o que totalizam 461 projetos. Não foram contabilizados para este estudo os projetos que, na época, se encontravam em processo de registro. O foco da pesquisa foi dirigido a três países da América Latina, isso porque o Brasil lidera o mercado de carbono na região, seguido do México. O Peru foi escolhido por ser um dos países que estabeleceu instituições para o MDL com procedimentos simplicados para a emissão de cartas de aprovação e promoção dos projetos.  O &  S   - Salvador, v. 24, n. 80, p. 53-72, Jan./Mar. 2017www.revistaoes.ufba.br 56 Lira Luz Benites Lazaro & Amaury Patrick Gremaud  O desenvolvimento sustentável no âmbito da Convenção do Clima A relação entre a mudança climática e o desenvolvimento sustentável tem sido cada vez mais reconhecida na literatura das alterações climáticas (SWART; ROBINSON; COHEN, 2003). Em especial, o Quarto e o Quinto Relatório do Painel Intergoverna -mental sobre as Mudanças Climáticas (IPCC) fazem extensa e explícita consideração para a relação dual de ambos os conceitos. Por exemplo, para o Quinto Relatório do IPCC (PACHAURI et al., 2015), a adaptação, mitigação e desenvolvimento sustentável estão intimamente relacionados, com potencial sinergia e compensações.O desenvolvimento sustentável é um elemento central na Convenção do Clima, todas as políticas e medidas empreendidas para combater a mudança climática estão ligadas à realização do desenvolvimento sustentável (SWART; ROBINSON; COHEN, 2003; VOIGT, 2009). O PK, em particular, incorporou a integração entre esses dois conceitos. Por meio do MDL combinam-se objetivos de mitigação de GEE com metas de desenvolvimento sustentável (SWART; ROBINSON; COHEN, 2003). Todas as obrigações enumeradas no artigo 3º do Protocolo estão sujeitos à meta do desenvolvimento sustentável. Além disso, o artigo 12.2 estabelece que o propó-sito do MDL não só deve ser assistir as Partes do Anexo I (países industrializados) no cumprimento da redução de suas emissões de GEE, mas também deve ajudar as Partes incluídas no Não Anexo I (países em desenvolvimento) a alcançarem o desen -volvimento sustentável. Assim, parece óbvio que todos os esforços empreendidos para reduzir as emissões de GEE no contexto do PK estão intimamente ligados ao alcance do desenvolvimento sustentável (VOIGT, 2009). No Acordo de Paris, em vários de seus artigos, faz-se referência ao desenvolvi -mento sustentável. Por exemplo, o artigo 2º menciona que seu objetivo é reforçar a resposta global à ameaça das alterações climáticas, no contexto do desenvolvimento sustentável, e os esforços para erradicar a pobreza. No artigo 6º do Acordo de Paris, parágrafo 4, estabelecem-se mecanismos para contribuir com a mitigação das emissões de GEE e apoiar o desenvolvimento sustentável. Esse mecanismo terá como objetivo promover a mitigação das emissões de GEE, bem como promover o desenvolvimento sustentável, segundo o Artigo 6, § 4, alínea a (UNFCCC, 2015b). Além disso, o Acordo acolhe com satisfação a Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas, documento intitulado “Transformando Nosso Mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”. Esse documento propõe os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas correspondentes, que foram ocialmente adotados pelos países-membros em setembro de 2015. Em particular, seu objetivo 13 insta a tomar medidas urgentes para combater a mudança do clima e seus impactos.O avanço na implementação dos ODS, possivelmente, trará um reconhecimen- to da denição de desenvolvimento sustentável que seja internacionalmente aceita. Porém, a integração entre as três dimensões – econômico, social e ambiental – já é amplamente aceita, e foi reiterada tanto na Agenda 2030 quanto no documento “O Futuro que Queremos”, da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+ 20) (UNEP, 2015). O Acordo de Paris também reforça esse entendimento, ao reconhecer o valor social, econômico e ambiental do desenvolvimento sustentável nas medidas de miti-gação. Tudo isso mostra que a aspiração de alcançar o desenvolvimento sustentável ainda ocupa um lugar de destaque nas agendas nacionais e internacionais, 29 anos após o conceito ser lançado com a publicação do Relatório Brundtland, em 1987, ou também conhecido como “Nosso Futuro Comum”. No âmbito do PK, o desenvolvimento sustentável é entendido como uma ques -tão relevante. Apenas os países que sediam as atividades de MDL estão em posição de determinar e avaliar sua contribuição segundo seus próprios requisitos, confor- me foi estabelecido no Acordo de Marrakech, em 2001 (UNFCCC, 2002). Assim, o  57 O &  S   - Salvador, v. 24, n. 80, p. 53-72, Jan./Mar. 2017www.revistaoes.ufba.br Contribuição para o desenvolvimento sustentável dos projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo na América Latina estabelecimento de uma Autoridade Nacional Designada (AND) foi um dos requisitos para a participação de um país com projetos de MDL na Convenção do Clima. A AND é quem emite a carta de aprovação no âmbito nacional. Além disso, pode facilitar a coordenação intergovernamental e a tomada de decisões para garantir que políticas adequadas sejam adotadas e implementadas para aproveitar plenamente o potencial do MDL no país. Em alguns países, as autoridades nacionais também realizam funções de promoção e divulgação do portfólio de projetos de MDL (CURNOW; HODES, 2009). Contudo, o fato de a contribuição para o desenvolvimento sustentável ser ava- liada pelo país antrião (países em desenvolvimento) pode conduzir à aprovação (ou não) de projetos de MDL, dependendo fortemente de prioridades nacionais, já que cada país receptor dene o que é desenvolvimento sustentável. Como consequência, existe a possibilidade de se dar preferência aos interesses de stakeholders  com maior poder, e questões econômicas podem prevalecer em detrimento do social ou ambiental (OLSEN, 2007; SUBBARAO; LLOYD, 2011). Conforme menciona Olsen (2007), há dois aspectos a serem considerados. Por um lado, o país que recebe o projeto é autônomo na denição da melhor es -tratégia de desenvolvimento, o que pode ser positivo, considerando o contexto especíco de cada realidade. Mas, por outro lado, a decisão pode ser inuenciada por outras questões, como a necessidade de incentivar os investimentos externos, nessa situação, aumentam as chances de serem desconsiderados os aspectos so-ciais e ambientais. Na América Latina, muitos países têm elaborado seus critérios para avaliar a contribuição do MDL para o desenvolvimento sustentável, aplicando critérios gerais, como, por exemplo, a contribuição para o desenvolvimento econômico (criação de emprego), social (melhoria na qualidade de vida) e ambiental (conservação de recursos naturais locais ou da biodiversidade). O Brasil é um dos países que estabeleceu critérios especícos para a avaliação da contribuição para o desenvolvimento sustentável. A Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMGC), como Autoridade Nacional Designada (AND), instituiu, por meio da Resolução n. 01 de 2003, cinco critérios: 1) sustentabilidade ambiental local; 2) desenvolvimento das condições de trabalho e a geração líquida de empregos; 3) distribuição de renda; 4) capacitação e desenvolvimento tecnológico; 5) contribuição para a integração regional e a articulação com outros setores, a serem descritas em um documento à parte chamado “Anexo III” (CIMGC, 2003). Esse “anexo da contribuição para o desenvolvimento sustentável” torna-se público por meio do site do Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). No México, a Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) é a Autorida - de Nacional Designada, seus critérios incluem: a) cumprimento das regulamentações ambientais nacionais; b) contribuição à melhoria da situação econômica e competi -tiva do país (por meio de investimentos, geração de riqueza/emprego e transferên-cia tecnológica); e c) contribuição para manter e melhorar a qualidade de vida das comunidades (com empregos permanentes que promovam equidade, melhorando a saúde da comunidade, criação ou melhora de infraestrutura local e fortalecimento de capacidades) (SEMARNAT, 2005). No Peru, a Autoridade Nacional Designada (AND) estabeleceu procedimentos simplicados para avaliar projetos de MDL, com a participação de atores do setor público e privado. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAM) era a AND no período de 2005-2008. Com a criação do Ministerio del Medio Ambiente (MINAM), em 2008, esse ministério assumiu o papel de AND e promulgou, por meio da Diretiva n. 002-2009, procedimentos de avaliação para aprovação de projetos de MDL. Os seus critérios exigidos são: a) cumprimento com as legislações nacionais; b) consistência com as políticas setoriais e ambientais; e c) relações com as comunidades locais, para o qual a autoridade nacional realizará visita de campo, a m de vericar essa relação entre o proponente do projeto e as comunidades da área de inuência, além de constatar os potenciais impactos ambientais do projeto (MINAM, 2011).
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