A reestruturação da dívida soberana como bem público global: rumo a um regime de regulação estatutário e multilateral

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Embora o fenômeno da insolvência soberana não seja novidade, o Direito Internacional apresenta, historicamente, um baixo desenvolvimento na provisão de regras substantivas e mecanismos para a resolução de disputas sobre esta matéria. A ausência de um

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  * Mestranda em Relações Internacionais na sede acadêmica de Buenos Aires da Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO). Graduada em Direito e Tradutorado Público pela Universidade de Buenos Aires (UBA), em ambos os casos, com Diploma de Honra. Tradutora Pública e Intérprete Comercial matriculada na Junta Comercial do Estado de Minas Gerais (JUCEMG). Uma versão revisada deste rascunho será publicada no anuário do XV Congresso Brasileiro de Direito Internacional. A reestruturação da dívida soberana como bem público global: rumo a um regime de regulação estatutário e multilateral Karina Patrício* Resumo Embora o fenômeno da insolvência soberana não seja novidade, o Direito Internacional apresenta, historicamente, um baixo desenvolvimento na provisão de regras substantivas e mecanismos para a resolução de disputas sobre esta matéria. A ausência de um marco internacional de reestruturação faz com que a resolução das crises de dívida seja um  processo complexo, marcado por ineficiências e desigualdades. Este trabalho tem como objetivo discutir a necessidade de um regime estatutário de reestruturação da dívida soberana como bem público global cuja provisão é essencial para conquistar maiores níveis de eficiência e equidade nesses processos. Para tal fim, na primeira seção, revisaremos a literatura acerca dos bens públicos e discutiremos sua evolução a partir do fenômeno da globalização. Na segunda seção, analisaremos os principais males públicos associados à ausência de um regime internacional de reestruturação da dívida soberana. Finalmente, concluiremos que os problemas de provisão deste bem público global produzem um importante impacto negativo sobre a distribuição da riqueza, a equidade entre os diferentes tipos de credores, a cooperação para o sucesso do processo de reestruturação e o desenvolvimento econômico e social, tanto dentro das fronteiras do Estado devedor como na esfera internacional. A solução para estes problemas de provisão constitui, portanto, uma tarefa necessária e urgente para a comunidade internacional, na qual o Direito Internacional tem um papel essencial.    Palavras-chave Direito Internacional Econômico, Dívidas soberanas, Reestruturação, Bens públicos globais. Abstract Although the phenomenon of sovereign insolvency is not a new one, international law appears underdeveloped in providing both substantive rules and mechanisms for the resolution of sovereign debt disputes. The absence of an international legal framework for restructuring sovereign debt turns the resolution of debt crises into a complex process marked by inefficiencies and inequalities. This study aims at discussing the need of a statutory regime for sovereign debt restructuring as a global public good whose provision is essential for achieving higher levels of efficiency and equality in these processes. In the first section, we will revise the literature on public goods and discuss its evolution in light of the phenomenon of globalisation. In the second section, we will analyse the main public evils associated with the absence of an international regime for restructuring sovereign debt. Finally, we will conclude that the current problems in the provision of this global public good produce a substantially negative impact on wealth distribution, on the equality among different types of creditors and on the cooperation for achieving successful restructuring processes, as well as on social and economic development, both within the borders of the debtor State and in the international sphere. Consequently, solving these provision problems means a necessary and urgent task for the international community, in which international law has a crucial role. Key words International Economic Law, Sovereign debt, Restructuring, Global public goods.    Sumário  1. Introdução. 2. Bens, públicos e globais: a teoria dos bens públicos e sua evolução a partir do fenômeno da globalização. 3. Males, públicos e globais: os efeitos negativos associados à inexistência de um regime internacional de reestruturação da dívida soberana. 3.1. Consequências distributivas. 3.2. Problemas de equidade entre os credores. 3.3. Estratégias de litigância dos fundos abutres. 4. Soluções propostas: o modelo contratual, o modelo estatutário e a abordagem gradual. 5. Conclusão. 1. Introdução O fenômeno da insolvência soberana não é novidade, como tampouco o são as reestruturações em um mundo em que as crises de dívida se produzem de maneira cíclica e recorrente (REINHART E ROGOFF, 2008 e 2009). Estes episódios, que por sua própria natureza costumam produzir um grande impacto fora das fronteiras do Estado insolvente, envolvendo atores privados e públicos de diferentes países, além da participação de instituições internacionais, representam uma área de interesse primordial para o Direito Internacional, as Relações Internacionais e a Economia Política Internacional. Ao mesmo tempo, a importância desta temática na atualidade é facilmente perceptível quando se considera o volumoso aumento do endividamento público nas últimas décadas, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento, especialmente a partir da crise financeira de 2008 (REINHART E ROGOFF, 2011; LI E PANIZZA, 2014; BOHOSLAVSKY E LI, 2014; STREECK, 2011), o que está gerando um risco crescente de insolvência soberana em diferentes regiões do mundo. Em termos gerais, este aumento responde ao resgate público dos sistemas financeiros realizado pelos países centrais (STREECK, 2011) e a uma queda na arrecadação dos países periféricos  –   seja como consequência da queda no preço das commodities , do aumento da fuga de capitais ou da estagnação dos fluxos de ajuda ao desenvolvimento e de investimentos estrangeiros diretos (IED)  –  , a qual, em alguns casos, foi acompanhada por uma elevação do gasto público na forma de políticas anticíclicas para enfrentar a crise (KAISER, 2013).    Segundo o relatório Global Sovereign Indebtedness Monitor 2017  , publicado pela organização Jubileu Alemanha (2017), 116 países mostram um ou vários indicadores de dívida em níveis críticos, principalmente na Europa Central e do Leste e na Comunidade de Estados Independentes, numa tendência que se encontra em agravamento constante desde o início da Grande Recessão. Os grupos de países mais afetados são os Estados insulares em desenvolvimento, as economias em transição ou extrativas e os países de baixa renda que já haviam concluído a Iniciativa de Países Pobres Altamente Endividados (IPPAE), criada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM) (GUDER, 2009). Diante da ameaça de uma dupla recessão e de muitos outros fatores que se encontram além do controle dos governos, tais como a evolução do preço das commodities , os fluxos de remessas e os desastres naturais, a probabilidade de que ocorram novas crises de dívida soberana no mundo se mantém alta, tornando a necessidade de uma nova etapa de reestruturações virtualmente inevitável. Não obstante a importância primordial das reestruturações da dívida soberana para a comunidade jurídica e a estabilidade financeira internacional, nos últimos séculos não houve um marco jurídico internacional, uma corte internacional nem um regime transnacional ou tratado que permitisse que os devedores soberanos reestruturassem suas dívidas sem estarem sujeitos a ações de credores hostis (WAIBEL, 2013; LASTRA, 2014). Com efeito, no momento da reorganização da economia global com a criação das instituições de Bretton Woods em 1944, não foi criado nenhum mecanismo de renegociação das dívidas soberanas, apesar dos numerosos episódios de moratória ocorridos a partir do final do século XIX (UGARTECHE, 2007). Deste modo, o Direito Internacional apresenta, historicamente, um baixo desenvolvimento na provisão de regras substantivas e mecanismos para a resolução de disputas sobre esta matéria (ESPÓSITO, LI E BOHOSLAVSKY, 2013; BOGDANDY E GOLDMANN, 2013). A ausência de um marco jurídico internacional de reestruturação, qualificada por Guzmán e Stiglitz (2016a) como um “não sistema” que rege as atuais relações entre credores e de vedores soberanos, caracteriza-se por negociações baseadas em instrumentos de mercado descentralizados e não vinculantes, centrados em cláusulas de ação coletiva e múltiplos códigos de conduta, o    que faz com que a resolução das crises de dívida seja um processo complexo, marcado por ineficiências e desigualdades (ILA, 2010). Este trabalho tem como objetivo discutir a necessidade de um regime estatutário de reestruturação da dívida soberana como bem público global cuja provisão é essencial para conquistar maiores níveis de eficiência e equidade nesses processos. Para tal fim, na  primeira seção, revisaremos a literatura acerca dos bens públicos e discutiremos sua evolução a partir do fenômeno da globalização. Na segunda seção, analisaremos os  principais males públicos associados à ausência de um regime internacional de reestruturação da dívida soberana. Finalmente, concluiremos que os problemas de provisão deste bem público global produzem um importante impacto negativo sobre a distribuição da riqueza, a equidade entre os diferentes tipos de credores, a cooperação para o sucesso do  processo de reestruturação e o desenvolvimento econômico e social, tanto dentro das fronteiras do Estado devedor como na esfera internacional. A solução para estes problemas de provisão constitui, portanto, uma tarefa necessária e urgente para a comunidade internacional, na qual o Direito Internacional tem um papel essencial. 2. Bens, públicos e globais: a teoria dos bens públicos e sua evolução a partir do fenômeno da globalização O conceito de bem público se srcina nas tradições do direito natural e do contratualismo, tendo como base os mesmos pressupostos filosóficos dos direitos humanos como expressão de valores compartilhados (WIVEL, 2007; LINDHOLT E LINDSNAES, 2007). Entretanto, a teoria atual acerca dos bens públicos se encontra mais associada com a literatura econômica desenvolvida a partir dos clássicos sobre finanças públicas que saíram à luz no final do século XIX, quando estes assuntos se cristalizaram na discussão pública sobre qual deveria ser o papel do Estado na economia (MUSGRAVE E PEACOCK, 1958). Os aspectos estatistas da teoria dos bens públicos se fundam na tradição oitocentista da Economia Política, sobre tudo a produzida na Áustria, na Alemanha e na Itália, quando a  preocupação principal residia no dever da coroa de assegurar o bem-estar dos súditos
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